关于日本议会的预算监督

□ 邢文良

一、关于预算的分类

日本的预算分为三类，即本预算（年度预算）、临时预算和补充预算。

本预算（年度预算）：日本的会计年度是从每年的4月1日到第二年的3月31日。本预算为整个会计年度的预算。

临时预算：当遇到特殊情况，本预算在年初会计年度开始时不能通过的情况下，就要编制从当时到本预算成立这一区间的临时预算。待本预算成立后，临时预算失效，并被吸收到本预算中。

补充预算：是指遇到天灾人祸，经济形势突变等因素，完全按照当初编制的本预算之执行有困难时，或者不适当时，形成补充预算案。补充预算一个会计年度内可组织2次。

我们通常所指的预算是指本预算。

二、预算的编制及提出程序

每年8月开始，日本财务省和各省厅就要对下年度的收支情况进行预估，着手编制下一会计年度的预算。到12月下旬由财务省进行汇总形成财务省预算草案，此案提交内阁审查。与此同时，该草案也向各省厅公开征求意见，从而展开新一轮的协调，称为“复活作业”。也就是说，有的省厅经过争取，原来没纳入预算的部分通过协调纳入了预算。尽管有增有减但预算总的额度基本没有变化。经过复活作业后形成的财务省预算案提交内阁后，经审查形成政府预算案提交到第二年年初的通常国会上（通常是2月份）进行审议和表决。

三、关于向议会提出的预算文件的主要种类和内容

政府向议会提出的预算文件包括：

(1)某会计年度的一般会计预算；

(2)某会计年度的特别会计预算；

(3)某会计年度政府关联单位预算书；

(4)某会计年度预算参考报告书；

(5)预算相关财政融资计划说明书。

以上合编成一本厚厚的预算文件汇编提交国会。以平成18年度预算文件为例，供国会议员们审议的预算汇编长达800页码以上，超过50万字，加上其他资料估计在80万字左右。

向国会提出的预算案本身，则包括三类预算，即一般会计预算、特别会计预算和政府关联单位预算。

一般会计预算：是用于国民经济、教育、社会保障等国家基本经费的预算。

特别会计预算：国家针对特定事业的预算（如下图所示）。

特别会计预算种类

政府关联单位预算：政府关联单位，是指虽没有纳入政府序列，但由政府全额出资的各类法人单位。类似我国的全额拨款事业单位（但也不完全相同，如日本的政策银行、信用社属于政府关联单位）。针对政府关联单位的预算称为政府关联单位预算。

以上预算从内容上分包括：

（1）预算总则：关于会计年度预算收支总体介绍，公债发行限额、财务省证券、临时借款最高限额以及为实施预算而采取的必要措施。

（2）收支预算：总体预算。

（3）继续费：公共事业建设项目、重大装备事业项目资金，需要跨年度投入的预算（5年为限）。

（4）结转资金预算。

（5）国库债务负担预算。

四、议会对预算的监督情况

（一）预算的国会（议会）决定原则

国家预算必须经过国会批准方可实施，称为预算的国会决定原则。同样，各地方自治体的预算也必须经过同级议会的批准才能实施。日本的《日本国宪法》、财政法、补助金公平适用法、会计法、债券管理法、地方自治法均对此作了规定，明确了预算的国会（议会）决定原则。

日本国宪法第八十三条规定：处理国家财政的权限，必须根据国会的决定实施。第八十五条规定：国费的支出及国家举债必须经过国会的批准。此外，日本国宪法八十六条、八十七条、八十八条、九十一条也都作了相关规定。日本的地方自治法则对同级政府预算必须经地方议会批准作出了规定。日本财政法第四条规定：用于国家支出的财源，应当来自公债及借贷以外的资金。但是，用于公共事业支出、货付金的支出的财源可以在国会表决承认的预算额度内发行公债和借贷。发行公债和借款及偿还计划必须报国会批准。这个规定被称为公债发行额度的国会批准原则。

日本内阁府编的《国家预算》一书对预算的国会批准原则作了分析，认为从法律的规定看，政府编制预算是行使财政权，而这个财政权是受国会委托而进行的行为，国会与其关系是委托与受托的关系。预算之所以必须经过国会批准，第一，各级预算资金，从根本上说是由国民提供的，如何安排预算资金事关国民负担的大小。国民提供的资金怎么花、用到哪里当然要由受国民委托的代表机关议会作出决定。第二，财政是国家经济活动的整体，与每个国民生活密切相关。第三，财政是政治的反映。是从国家宏观施策在财政上的集中反映，涉及产业、文化、科学教育、社会福利、公共事业、外交、国防、警察等所有领域。如此重要的涉及国计民生的国家意志的决定，自然要经过议会的批准。

（二）预算的众议院先议权

根据日本国宪法的规定，众议院对预算有先议权。政府的预算案要先提交到众议院，进行审议。在众议院会议上，由财政大臣进行财政演说，就预算的编制方针、内容、特色、财政政策等进行说明。接着同一天，在参议院进行同样的演说。之后，预算案交到众议院预算委员会进行详细的审议，并作出表决。之后提交全院大会审议和表决。表决通过后预算成立。

如果众议院的表决与参议院的表决结果不一致，则召开两院协议会进行协调，如形不成共同意志，则众议院的表决即为国会的表决。并且，当参议院接到经众议院表决通过的预算案后经30天仍不做表决的情况下，众议院的表决结果作为国会的表决结果自然成立。

因为众议院中执政党占多数议席，日本国宪法关于预算众议院先议权的规定，客观上保证了执政党意志的实施。

（三）众议院预算委员会如何监督预算

如上所说，对预算众议院有先议权。而在众议院先议的是众议院的预算委员会。一般来讲，政府的预算案在年初国会上就要提交众议院预算委员会先行审议，以平成二十二年度预算审查为例，是在2010年初2月5日提交到了众议院预算委员会（包括平成二十二年度一般会计预算、平成二十二年度特别会计预算、平成二十二年度政府关联单位预算）。预算委员会的审议十分严格和详细。

从程序上看，首先听取由当时财务大臣关于预算编制情况的报告，然后开始审议和询问。从审议时间上看，从2月5日开始，到预算案提交全院大会的3月上旬为止，预算委员会共召开会议15次，审议时间超过120个小时。从列席人员上看，包括总理、财务大臣和数十名内阁大臣、副大臣。会上展开一对一的询问，还设立参考人制度，由日本银行和相关的行政法人派员以参考人身份与会，和内阁大臣一道回答议员的相关询问。预算委员会的委员们就公债发行额、治理通货紧缩政策、民主党的新经济成长战略、中小企业创新技术、道路建设一体化、机场建设费预算、温室气体排放预算、社会保障、儿童补贴、以提高防震等级为目标加固中小学校舍等进行询问。

从预算委员会审议来看，有如下特点：

一是审议较为深入具体。针对预算本身进行询问和质疑，切中要害，数据运用十分熟练。因为委员们拿出大量时间进行了调研，掌握了第一手资料。同时，为保证效果，在会中一定时间内还采取分科会审议的方式进行审议。以2010年年初日本众议院预算委审议为例，具体分科会的情况是：

第一分科会：涉及皇室费、国会、高法、会审计署、内阁、内阁府、防卫省所管及其他分科会所管以外事项。

第二分科会：涉及总务省所管。

第三分科会：法务省、外务省、财务省所管。

第四分科会：文部科学省所管事项。

第五分科会：厚生劳动省所管事项。

第六分科会：农林水产省、环境省所管事项。

第七分科会：经济产业省所管事项。

第八分科会：国土交通省所管国土交通省所管事项。

每个分科会指定主查（主审议员）1人及成员若干人，通过分科会，对一些具体预算的审议更为深入。

二是质询比较尖锐。对一些敏感问题不回避，单刀直入。不仅在野党议员提问尖锐，就是执政的民主党质询起来也很较真，而且就询问的问题要求当场作答。比如在2010年2月5日的众议院预算委员会上，预算委员对平成22年度一般会计预算、特别会计预算和政府关系单位预算进行了审议，并进行了询问。有的议员提出日本的机场整备费太高，比如波音飞机降落到成田机场的着陆费用是45万日元，在美国的机场降落的费用是29万日元，而韩国仁川机场费用是17万日元，显然日本的机场着陆费太高，航空公司税负很重，从而影响日本企业的国际竞争力。比如申请破产的日航，年亏损600亿日元，如果着陆费用降到仁川机场的水平，就可保持不亏。为机场建设提供税收的航空公司亏损，征收着陆费的机场也盈利不多，而那些借助空港的公益法人（多为高级官僚下属的企业）却盈利甚多。议员们要求国土交通大臣对此作出解释，并明示解决的办法。对此，国土交通大臣作了回答，承认存在问题，并作了解释和提出了改进的办法。共产党出身的议员则列举近年来大企业利润增加，而职工收入不增加、民生没有改善的一系列数据，请首相作出回答。同时，列举多种理由，要求政府撤回这个预算案，重新编制预算案。

三是就审议预算为开端，就其涉及的某一方面的政策措施进行深入探讨，提出建议。

四是预算委员会召开由各界有识之士参加的听证会，对预算的敏感部分听取社会各界的意见。2010年初的2月24日，众院预算委举行了听证会。

五是预算审议公开。预算委员会（包括各地方议会）的审议和询问通过电视进行直播。众议院（包括地方议会）关于预算审议的内容形成会议实录，通过众议院的网站向外界公开。通过录音形成的会议实录，没有任何增删，按原始记录形式公开。预算委员会设有旁听席。无论是国会还是地方议会预算委员会的审议会议，公民提出申请后可参加旁听。民主党2009年9月执政后，提出扩大普通公民对预算的监督，首次在2010年初实行公民监督预算的试验。财务省的预算案被搬到体育馆，数百名审查员代表民众进行审查，参与的普通民众达上万人。

由于众议院的审议时间比较长（一个多月），较为充分，在经过质询和充分审议后，对预算案进行表决。然后，众院预算委表决通过的预算案要提交全院大会进行总体质疑（质询），然后由大会表决。一般来说，只要在众院预算委通过的预算案，在全院大会上也能顺利通过。

此外，每年12月左右众院预算委听取年度预算执行情况的报告，进行质询，所形成的建议对编制和调整下一年度预算有一定影响。

五、几点启示

（一）应严格执行预算

预算是法律概念，必须维护法定的严肃性，不能随意变更。每年年初的国会重点是审议和表决预算案。日本预算的审查时间长、环节多、争论激烈，而一旦在国会和地方议会通过后，能为各界所遵守。

(二)各级人大常委会要加强预算监督

一是要强化监督意识。人大监督预算是代表人民对税金使用情况的监督，是对人民上缴的税金怎么花、用到何处、用的是否合理等情况的监督。人大授权政府编制预算，更要全程监督政府执行预算。在预算编制与实施上，人大与政府的关系是委托被委托、授权被授权的关系。人大监督预算是法定职责。监督不力是失职。

二是要注重监督程序。在日本各级议会，关于预算的询问、质询、讨论十分充分，各界意见能在预算中得到反映，预算分配兼顾到各方。各级人大在预算监督中，应围绕增强审议的深度和广度作一些程序性的改进。比如增加询问时间、召开听证会等，使预算议深议透，进一步趋向合理。借鉴日本国会预算委分科会的经验，可以委托有识之士参与讨论。

三是要进一步加强人大预算监督部门的建设。在日本国会，众议院预算委员会的作用举足轻重。在预算委审议中，每次会议总理大臣都没有缺席，几乎所有国务大臣列席并回答询问。地方议会也是如此，笔者几次参加旁听东京都文京区议会预算委员会审议，区长、副区长每次都列席会议并认真回答询问。国会关于预算的表决，实质上就是国会众议院预算委员会表决结果的重复。委员不仅要熟悉和研究几公斤重的预算资料，而且要面向预算进行专题调研形成建议,对委员专业能力的要求是很高的。对此，各级人大应当加强预算委员会的建设，充实必要的专业人才。加强委员的专业技能及调研能力建设，使其能够承担起繁重的预算监督的责任。有条件的地方应设立专职的预算委员会。

（三）要强化预算公开

要像广州市人大那样“晒账本”，应像日本议会那样将预算公开至部、款、项、目，实现阳光预算,让广大人民群众关注预算、参与预算、监督预算。