食品安全风险分析在农药残留标准制定中的应用探讨

陈 夏，李江华*

(中国人民大学农业与农村发展学院，北京 100872)

食品安全风险分析在农药残留标准制定中的应用探讨

陈 夏，李江华*

(中国人民大学农业与农村发展学院，北京 100872)

食品安全风险分析是国际上公认的食品安全管理理念，作为一种保障食品安全的科学手段已被越来越多的国家所采纳及广泛应用。农药残留标准是食品安全标准的重要组成，在农药残留标准的制定中以食品安全风险分析为基础也已成为世界各国普遍的做法。我国农药残留标准仍存在许多问题，需要借鉴国际先进组织和发达国家的做法，指导我国农药残留标准的制定工作。

食品安全风险分析；农药残留标准；食品法典委员会；风险评估；风险管理；风险交流

Abstract ：Food safety risk analysis is internationally recognized as food safety management idea. The scientific approach method to ensure food safety has been adopted and widely used in more and more countries. In the formulation of standards of pesticide residues in food safety, risk analysis has become a common way. However, there are still many problems involved in the current Chinese pesticide residue standards. The practice of advanced international organization and developed countries can provide useful references for the formulation of pesticide residue standards in China.

Key words：food safety risk analysis；pesticide residue standards；Codex Alimentarius Commission；risk assessment；risk management；risk communication

1 食品安全风险分析的内容及意义

风险分析是国际上公认的食品安全管理理念，是制定食品安全监管措施的依据，也是制定食品安全标准的依据。风险分析是指对可能存在的危害的预测，并在此基础上采取的规避或降低危害影响的措施，由风险评估、风险管理和风险交流三部分共同构成[1]。

风险评估是风险分析的基础，指一个包括在特定条件下，风险源暴露时将对人体健康和环境产生不良效果的事件发生可能性的评估，风险评估过程包括：危害识别、危害描述、暴露评估、风险描述。

风险管理是指根据风险评估的结果，对备选政策进行权衡，并且在需要时选择和实施适当的控制选择，包括管理和监控的过程。食品安全风险管理的首要目标是通过选择和实施适当的控制措施，尽可能有效地控制食品风险，从而保障食品安全和公众健康。这些措施包括制定最高限量，制定食品标签标准，实施公众教育计划，通过使用其他物质，或者改善农业或生产规范以减少某些化学物质的使用等。

风险交流是指在风险评估人员、风险管理人员、消费者和其他利益相关者之间就与风险有关的信息和意见进行相互交流。风险交流的原则包括了解听众和观众、专家的参与、建立交流的专门技能、成为信息的可靠来源、分担责任、区分科学与价值判断、保证透明度以及全面认识风险。为了确保风险管理政策能够将食源性风险减少到最低限度，在风险分析的全部过程中，风险交流起着十分重要的作用[2]。

食品安全风险分析作为制定农药残留标准的科学依据已经被越来越多的国家采纳及广泛应用。食品法典委员会(Codex Alimentarius Commission，CAC)、美国、日本等国际组织和发达国家在制定农药残留标准时日益强调风险评估，风险分析理论也在不断地完善。CAC在其工作程序手册中指出，要制定以风险分析为基础的标准，其工作手册还包括了《关于食品安全风险评估的作用的原则声明》、《与食品安全有关的风险分析术语的定义》等文件，敦促风险分析的广泛利用[3]。美国已经把食品安全风险分析作为政府食品安全管理的基础工具，并形成了程序化的操作模式[4]。在制定农药残留限量标准时，风险评估专家小组提供科学的数据来源，风险管理者以此为基础展开相应的标准制定工作，同时注意与消费者及其他利益相关者的信息交流，将风险分析的理念贯穿于标准指定的全过程中[5]。日本《食品安全基本法》设立了实施食品安全风险分析的独立机构——食品安全委员会，同时明确指出，在制定食品安全政策前首先要进行风险评估，导入风险分析技术和设置风险评估机构，制定农药残留标准要以食品安全风险评估为基础[6]。

我国《食品安全法》也对食品安全风险分析在食品安全标准制定中的作用进行了规定：食品安全风险评估结果是制定、修订食品安全标准和对食品安全实施监督管理的科学依据；食品安全国家标准应当经食品安全国家标准审评委员会审查通过；制定食品安全国家标准，应当依据食品安全风险评估结果并充分考虑食用农产品质量安全风险评估结果，参照相关的国际标准和国际食品安全风险评估结果，并广泛听取食品生产经营者和消费者的意见[7]。《食品安全法》确立了食品安全风险评估在食品安全标准制定中的基础地位，强调风险交流在风险管理中的作用，使得食品安全风险分析得到应有的重视。

2 我国农药残留标准的制定现状

我国于2005年颁布了GB 2763—2005《食品中农药最大残留限量标准》(以下简称GB 2763新标准)，共包括136种农药的478项农药最大残留限量(maximum residue limit，MRLs)。GB 2763新标准在较大程度上引用了CAC的风险评估数据，与CAC的等同性达到了85%以上[8]。虽然GB 2763新标准弥补了之前农药残留标准零星分布、与国外标准差距较大的不足，但是目前我国农药残留标准仍然存在很多问题。

2.1 标准数量少

GB 2763新标准有478项MRLs，再加上行业标准，我国农药残留标准总共有807项。而CAC有3千多项，欧盟有14.5万项，美国有1万多项，日本有5万多项。农药残留标准数量是衡量食品安全的主要依据，除了在保障食品安全中有不可忽视的作用外，在国际贸易中还常被发达国家设置为重要的技术壁垒。农药残留标准数量的缺失使我国的农产品在国际贸易中频频受阻[9]。

2.2 标准不配套、不同步

首先表现在限量标准与检测方法标准不配套，有些农药有限量标准但没有相应的检测方法标准；已有的检测方法标准有些也不统一。其次是农药残留标准与农药登记不同步，目前我国已登记的农药约有2/3为未制定限量标准[10]。

2.3 标准的适用性不强

GB 2763新标准虽然与CAC的等同性达到了85%以上，但是由于我国的农药品种或施用方法的不同，导致很多采标后的标准并不一定适用我国的国情。

2.4 缺乏风险分析的科学依据

目前我国食品安全风险分析仍然处于初级阶段，国际上通用的风险分析方法在我国农药残留标准制定中还应用得比较少，食品安全风险分析在农药残留标准制定中的应用也不够科学和系统[11]，这也是本文重点探讨的内容。

3 国外农药残留标准的制定

食品安全风险分析已被认为是制定农药残留标准的基础，也是CAC、欧盟、美国等国际组织和发达国家目前和将来工作的重点。在国际上，农药残留风险评估的目的就是制定MRLs标准，风险管理的结果就是决定农药能否获准登记，而MRLs标准的制定水平直接反映了农药登记管理和风险评估的水平，并直接影响到消费者安全与国际食品贸易。

3.1 CAC农药残留标准的制定

CAC是由联合国粮农组织(Food and Agriculture Organization，FAO)和世界卫生组织(World Health Organization，WHO)共同建立，以保障消费者的健康和确保食品贸易公平为宗旨的一个制定国际食品标准的政府间组织，成员覆盖全球99%的人口[12]。CAC标准都是以科学的风险评估为基础，并在获得所有成员国一致同意的基础上制定出来的，而制定MRLs标准是CAC的一项重要职责。CAC的MRLs标准制定是建立在可靠的毒理学评价、残留评价和农药风险评价成果等充分的科学依据基础上的，其制定的过程主要由其下设的农药残留法典委员会(Codex Committee on Pesticide Resicues，CCPR)专门负责。CAC农药残留标准制定还有另一重要机构的参与，是FAO/WHO联合专家委员会——农药残留联席会议(Joint Meeting of Pesticide Residues，JMPR)。JMPR由FAO专家组和WHO专家组组成，受FAO/WHO联合管理的专家委员会，独立于CAC及其附属机构。JMPR每年都会开展具体食品或一组食品中的农药残留风险评估，提出MRLs建议，以保证含有残留农药食品的安全性，同时就相关采样及分析方法提出建议[13]。

CAC农药残留标准制定的过程如下[14-16]：第一步，确定标准制定计划。根据农药评估优先列表，确定标准优先制定项目。第二步，风险评估。由JMPR专家根据成员国或公司提供实验室数据进行风险评估，提出建议值。第三步，征求意见。向成员国和相关国际组织就MRLs建议标准草案征求意见，这其中包括了对他们相关利益影响的建议。第四步，CCPR大会审议。就MRLs建议标准草案和反馈意见，进行CCPR大会审议。第五步，CAC大会审议。根据CCPR大会审议的结果，CAC就MRLs建议标准草案进行审议，通过则成为MRLs标准草案。第六步，再次征求意见。就MRLs标准草案，再次向成员国和相关国际组织征求意见。第七步，CCPR大会再次审议。就MRLs建议草案和反馈意见，进行CCPR大会审议。第八步，CAC大会再次审议。根据CCPR大会审议的结果，CAC就MRLs标准草案进行审议，若通过则成为法典MRLs，并由CAC秘书处公布。

图1 CAC农药残留标准制定程序Fig.1 CAC procedures for formulating pesticide residue standards

从制定程序可见，食品安全风险分析的原理贯穿了整个CAC农药残留标准制定的过程。第二步也就是风险评估，是整个农药残留标准制定的核心和基础，同时也是风险分析的核心和基础。参与CAC农药风险评估的人员，由FAO和WHO总干事在全球范围聘请农药、环境化学物质残留以及毒理学方面知名科学家组成。被聘请的专家以独立身份参加，不代表政府和所在单位，是纯研究的行为，从而保证了标准的公正性。整个CAC农药残留标准制定的过程，也是风险管理的过程。CAC通过风险评估得出的建议值，经过信息交流、意见反馈和权衡各方利益，得出MRLs值，最后通过制定标准限量来控制食源性风险。广泛向成员国和相关国际组织征求意见，则体现了风险交流的原理，兼顾了各方利益。

3.2 美国农药残留标准的制定

美国农药残留标准制定主要由美国环境保护署(U.S Environmental Protection Agency，EPA)负责。美国在农药残留标准制定过程中主要参照CAC的标准制定程序。但是在具体的技术层面上更加有创新性。

EPA创新性地提出了蓄积性和累积性风险评估并形成了一系列的配套程序，如《蓄积性风险评估框架》等。因为食品安全风险发生在不同人群，同时不只来源于一种途径，如皮肤接触、膳食途径等，且可能同时摄入不同毒性、剂量的农药。蓄积性是指多途径摄取单一农药，累积性是指单一途径摄入具有相同毒性机制的多种农药。虽然理论支持还不完善，但这将是未来农药残留风险评估的必然趋势[17]。目前，美国在制定农药MRLs标准时采用“风险杯(risk cup)”原则。“风险杯”形象的描述了蓄积性和累积性风险，其最大溢出值为人体每日通过多途径接触多种农药残留，在70年内刚好发生重大健康问题的总量，其可能溢出时，就必须采取措施。美国按照“风险杯”模式进行农药残留管理，不但避免了农药残留超标问题，还使得美国与其他国家之间的MRLs值无法进行平行比较，从而技术性地保护本国贸易，同时可以对新登记的农药产品的MRLs进行合理的分配，以符合本国实际使用情况。另外，美国在农药登记管理及MRLs标准制定中融入了产品生命周期的理念，将它贯穿于农药风险评估、MRLs制定、农药登记批准、免除MRLs和再评估等过程，使这些独立的部分形成了一个风险评估-风险管理的有机体系，建立了有效的农药监管机制。

除了在风险评估和风险管理的技术手段上处于世界领先地位[18]外，美国在风险交流方面也走在国际前列[19]。美国的风险管理部门尤其重视信息交流的作用，建立了信息反馈机制，如将在线提问、免费热线、调研评估等各种方式结合起来，充分听取各方意见，制定出完善的、实用性强的标准。FDA在制定鸡蛋标准草案时，就举行了公众会议，收集消费者和相关团体对草案的意见和改进建议完善措施，从而形成最后的标准。

3.3 日本农药残留标准的制定过程

日本在食品安全管理中引入农业化学品残留物肯定列表制度，对所有农业化学品(个别豁免物质除外)在所有食品中的残留均制定了严格的限量要求，即对于日本认为有科学依据的则制定限量标准，对于无科学依据的物质则采用0.01mg/kg的一律标准。风险评估的结果是制定MRLs标准的科学依据。在制定农药残留标准时，日本主要参考了CAC标准，没有CAC标准的物质则采用日本《农药取缔法》设定的国内注册许可标准。对于食品中还未制定MRLs标准的农药，则制定临时最大残留限量标准。制定临时最大残留限量标准的决策是：首先采用CAC标准；如果没有CAC标准的物质，将采用国内注册许可标准；对于既没有CAC标准又没有国内标准的物质，将采用欧美等发达国家的先进标准[20-21]。

4 我国应建立以风险分析为基础的农药残留标准

4.1 适合国情地采用CAC农药残留标准

CAC农药残留标准是最重要的农药残留国际参考标准，美国、日本等在制定农药残留标准时，都是首先考虑采用CAC的农药残留标准或者是CAC的农药残留风险评估数据。而我国的GB 2763新标准也在很大程度上采用了CAC的标准，这也体现出我国农药残留标准正在与国际接轨的发展趋势。但值得注意的是，在采用CAC标准的时候，要结合我国实际情况，适用时才能采用。此外，CAC已经积累了大量的风险评估的数据和资料，可以选择和借鉴其中的一些数据或资料，这样既保证农药残留标准制定的科学性，又能避免重复性工作，节省大量的财力。

4.2 遵循风险分析框架

风险分析由风险评估、风险管理、风险交流3个独立而又相关联的部分组成，这3部分形成了科学的食品安全管理框架[22]。制定农药残留标准时，要严格遵循风险分析的框架，系统的开展风险分析工作。

图2 风险分析框架Fig.2 Risk analysis framework

4.2.1 科学的风险评估

科学的风险评估是整个食品安全风险分析工作的关键，没有科学的风险评估，就不能进行科学的风险管理，也不能进行基于科学的风险交流。进行科学的风险评估要建立独立的食品安全评估机构，以保证风险评估过程作为纯专家行为和纯科学行为，不受任何因素的干扰和影响[23]。《日本食品安全基本法》规定，食品安全风险评估是食品安全委员会的最主要职能，食品安全委员会由食品安全管理相关各方面的民间专家组成，由首相直接任命内阁直接管理，是负责食品安全管理和风险评估的独立机构。CAC的JMPR专家由FAO和WHO总干事在国际范围内聘请农药、环境化学物质残留以及毒理学方面知名科学家组成。被聘请的专家不代表政府和所在单位，他们以独立身份参加评估工作。这样就保证了风险评估的科学性和公正性。所以，在制定农药残留标准时，要遵循风险分析的框架，建立一个独立的食品安全评估机构，做风险评估的专家只做单纯的风险评估，与标准制定者、监督管理者等利益相关人员分开来独立工作。

4.2.2 有效地风险管理

食品安全风险管理要以科学的风险评估结果为基础，结合当时或者当地的各种因素，权衡可接受的风险水平，有效地进行风险管理，制定出相应的农药残留标准，这也是标准制定决定性的一步。因为风险评估是纯科学的行为，其结果适用于各地区，但是风险管理过程则要根据各地的实际情况，考虑到不同人群、不同地区等具体现实，所以不同国家和地区所采取的风险管理措施一般不同，制定的农药残留标准也不尽相同。在制定我国农药残留标准时，要结合我国农产品品种、农药种类、膳食习惯等各种因素，充分利用国际先进组织和发达国家在农药残留标准制定中的经验，增强标准的实用性。

4.2.3 加强风险交流

风险交流是强调在风险评估人员、风险管理者、消费者和其他利益相关者之间的信息沟通，将风险分析各方面串联在一起，综合了各种意见做出的风险管理决定更有透明度和科学性。风险管理者要及时沟通各方，交换信息和意见，使信息畅通。在我农药残留标准制定过程中，要及时向各利益相关者通报信息，并收集反馈意见，灵活利用召开会议、电话访问、调查问卷、在线评议等方式增强各方面的信息交流，从而制定出切实保护消费者健康和利益的实用性标准。另外，信息的反馈也有助于提高公众对食品安全标准的认知度，提高人们对我国食品安全管理的信心。

4.3 政府支持

美国于1997年宣布总统食品安全行动计划时，就要求所有的具有食品安全风险管理职责的联邦政府机构都要建立机构内风险评价团体，这些对政府出台政策的科学性和有效性起到了强有力的支持作用。我国虽然在《食品安全法》中确立了食品安全风险分析在标准制定中的立法地位，但与此相关的法律法规、标准等都没有出台，配套的政策亟待完善。另外，目前我国风险分析的财力、人力、物力等也未能得到切实的保障。

农药残留标准可以说是食品安全的一个缩影，食品安全风险分析技术在农药残留标准中的应用同样可以扩展至整个食品安全标准体系的制定及整个食品安全管理体制的建设中来。食品安全是国民生活的头等大事，食品安全问题是我国政府特别重视的问题。食品安全管理的人力、物力、财力，都需要强有力的政府支持才能得以顺利开展。所以需要政府对食品安全风险分析的支持，尽快建立以《食品安全法》为基础、其他相关法律法规相配套的系统化、操作性强的法律体系，建立健全食品安全风险管理和交流体制，明确食品安全风险分析制度，从而保证食品安全风险体系有力、有序的进行。

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Application of Food Safety Risk Analysis in Pesticide Residue Standards

CHEN Xia，LI Jiang-hua*
(School of Agricultural Economics and Rural Development, Renmin University of China, Beijing 100872, China)

TS201.6

A

1002-6630(2010)19-0430-05

2010-07-07

陈夏(1986—)，女，硕士研究生，研究方向为食品标准化。E-mail：cxapple_x@yahoo.com.cn

*通信作者：李江华(1963—)，女，副教授，硕士，研究方向为食品法规及标准化。

E-mail：jianghua_li2000@yahoo.com.cn