浅谈推进和完善住房公积金管理的对策建议

■杨 萍

浅谈推进和完善住房公积金管理的对策建议

■杨 萍

住房公积金是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位及其在职职工缴存的长期住房储金，是职工及其单位按规定存储起来的专项用于职工住房支出的住房储金，由职工和单位共同缴存，全部归职工个人所有。本文简要总结回顾天津市住房公积金制度的发展沿革，认真分析住房公积金管理工作存在的实际问题，就进一步完善住房公积金管理工作提出了相关对策建议。

住房公积金制度的建立、发展和特点

1992年1月天津市建立了住房公积金制度。为加强全市住房公积金的规范化管理，经过多年的实践，1997年10月，颁布施行了《天津市住房公积金条例》（以下称“原《市条例》”），并于 1998 年 8 月 11 日，由市人民政府发布实施《天津市住房公积金条例实施办法》（以下称“《条例实施办法》”），为住房公积金的管理和发展提供了法律依据，同时，为此后国务院出台《条例》提供了实践经验。2002年3月24日，国务院颁发了《住房公积金管理条例》，标志着住房公积金制度进入了法制化、规范化发展的新时期，对于推动国民经济的持续、快速、健康发展具有重要意义。

为贯彻国务院《条例》及系列配套文件，进一步加强全市住房公积金的管理，结合天津实际情况，2002年9月5日，经天津市第十三届人民代表大会常务委员会第三十五次会议通过，《天津市住房公积金管理条例》（简称《市条例》）出台，并于2002年11月1日正式施行。原《市条例》和《条例实施办法》同时废止。

《市条例》全面总结了十年来天津住房公积金管理工作经验，规范了住房公积金的缴存、提取、使用、管理及监督，明确了单位、职工及管理机构的权利与义务。《市条例》的出台有利于全市住房公积金管理进一步规范化、法制化，为住房公积金的依法缴存、提取、使用、管理和监督奠定了法律基础；有利于维护职工的合法权益，赋予职工对住房公积金建立、缴存及管理工作的监督权；有利于健全住房公积金决策体制，防范风险，确保资金安全运行；有利于转变住房分配机制，加快改善中、低收入家庭住房问题。

《市条例》在国务院《条例》规定的基础上，扩大了缴存范围，增加了港澳台商投资企业、外国及港澳台的企业和其他经济组织常驻本市代表机构。增设了管委会职责，明确了管委会具有审议住房公积金贷款呆账、坏账核销申请，以及规定单位提高、降低缴存比例或缓缴住房公积金的条件等职能。关于职工住房公积金的优先权，《市条例》第二十一条规定，单位撤销、破产或者解散的，欠缴职工的住房公积金本息，比照所欠职工工资优先予以偿还。关于税收优惠政策，缴存的住房公积金及其利息和支付住房公积金贷款利息，不计入职工个人所得税应纳税所得额，提取的住房公积金及其利息，免交个人所得税。加大处罚力度，单位不办理住房公积金缴存登记或者不为本单位职工办理住房公积金账户设立手续的，除按国务院《条例》规定对单位进行罚款处罚外，《市条例》增加了对单位负责人的处罚条款，规定“对单位负责人处以三千元以上一万元以下罚款”，增加了对单位不办理变更登记的处罚条款，“单位不办理住房公积金变更登记的，由市住房公积金管理中心责令限期办理；逾期不办理的，处以一万元以下罚款。”关于职工可以起诉的权利，《市条例》明确，单位欠缴职工住房公积金的，职工也可以向人民法院提起诉讼。

住房公积金管理工作存在的问题

天津的住房公积金制度从上世纪90年代初开始建立，是住房制度改革的措施之一。住房公积金一经建立，职工在职期间必须不间断地按规定缴存，除职工离退休或发生《市条例》规定的其他情形外，不得中止或中断。住房公积金实行专款专用，存储期间只能按规定用于购、建、大修自住住房，或交付房租。职工只有在离退休、死亡、完全丧失劳动能力并与单位终止劳动关系或户口迁出原居住城市时，才可以提取本人账户内的住房公积金。

近20年的实践证明，住房公积金为推动全市住房制度改革，加快城镇住房建设，增强职工住房商品意识和住房消费观念，提高职工住房消费能力，培育和发展政策性住房金融体系，帮助广大城镇居民改善住房条件等方面发挥了重要作用。住房公积金制度从起步试点至今，经历了不同的历史阶段，从不同角度对城镇职工解决住房问题发挥了重要的保障作用，但仍存在一些问题。

1.住房公积金增值收益的使用问题。按照《条例》规定，各地住房公积金管理中心应将住房公积金的增值收益扣除计提的住房公积金贷款风险准备金以后的余额上缴同级国库，用于城镇廉租房保障支出，不得挤占、挪用或平衡财政预算或用于其他用途。住房公积金是职工的个人住房储蓄资金，从法理上讲，公积金姓“私”不姓“公”，公积金的增值收益是私人储蓄财产的孽息，至少不能作为政府财政资金使用。换言之，住房公积金的个人账户上的积累归职工个人所有，增值收益则是公积金所有人的共同财产。当然，我们并不反对公积金增值收益用于公益事业，但需有一个合理的制度安排。政府随心所欲地动用公积金增值收益用于廉租房建设，有公权侵犯私权之嫌，这不仅违背了《物权法》的精神，也无异于重复向国民征税。如何对公积金增值收益实行“收支两条线”，规范其使用用途，真正让公积金所有人成为公积金增值受益者是一个亟待解决的问题。

2.有法不依，执法不严的现象相当程度地存在。尽管天津公积金制度实行较早，但住房公积金没有实现全社会覆盖，限制了普遍性住房保障作用的发挥。相当部分单位无视法定义务，应建未建、应缴未缴住房公积金，特别是非公有制经济组织执行住房公积金制度不够理想，大量职工住房公积金账户因企业改制、效益下滑等原因被长期封存，住房公积金对这部分群体的住房保障没有给予应有的照应。目前，住房公积金的法定性和强制性特征还没有得到很好体现，导致相当数量职工没有能够享受到这一法定的、强制的住房保障资金。有些系统和单位错误地认为强制征缴公积金会增加单位或企业的负担，从而导致运行成本增加，影响投资环境。

3.管理体制不顺，监管缺位。受传统体制下行政管理模式的思维定式的影响，人们对公积金缴存者(所有者)与管理者(受托人)之间债权债务关系的经济属性认识不足，同时，公积金管理中心被定位于“不以赢利为目的的事业单位”，隶属于地方政府部门。但实践当中，不仅天津如此，全国其他许多地方的公积金管理中心都扮演着一个“金融机构”的角色。这种错误的定位是管理中心行“金融机构”之实，却不受任何金融监管，导致监管的缺位，造成公积金管理中心在资金管理运用上出现“行政化”倾向，把广大储户的储存资金当作“准政府资金”进行运用。

进一步推进和完善住房公积金管理的对策建议

1.加大力度，切实把公积金增值收益用于解决职工的住房困难。一般说来缴存公积金的职工分为三类。一类是提高缴存比例单位多为效益好的垄断行业的企业或者是机关事业单位，这些单位每个月能够按时足额缴存，住房公积金为这一类职工改善住房条件等方面发挥了重要作用。二类是按正常缴存比例缴存的单位。三是降低缴存比例的单位，这一类单位多为服务行业。住房公积金增值收益应专款专用，为缴存公积金的职工建一些保障性住房，解决二三类职工改善住房条件的需求，形式既可租也可售。把公积金增值收益应该用于解决全市广大职工的住房困难不仅是对住房市场的“拾遗补缺”，更有利于培育“先租后买，先小后大，以旧换新，逐步升级”的梯度消费理念和理性消费的模式。

2.坚持按公积金政策性与金融性的双重属性要求，确定公积金运作管理模式。目前情况看，公积金运作管理大多为委托模式。委托模式最大的优势是能充分利用银行现有的网点资源，但“管理中心”作为“事业”单位，却在全权处理包括公积金收集、核算、放贷、使用，甚至是资信评估、抵押物价值评估等全方位的金融职能。如果是金融机构，就应该有自有资金，并按照金融机构的标准建立有效的监督管理机制，以及规范的会计审计、信息披露制度和相应的风险防范机制。但事实上，公积金管理中心至今仍被定义成一个不以赢利为目的的事业法人，从而无法按照现代金融机构的监管规则进行控制，只是进行自我约束，其中的管理矛盾和金融风险不言而喻。因此，必须坚持按公积金政策性与金融性的双重属性要求，尽快研究确定一个合理的公积金运作管理模式。

3.严格执法，努力使住房公积金制度覆盖到每一个就业者。住房公积金制度应覆盖城镇所有在职职工，但由于执法缺少力度，部分单位仍有法不依，没有为职工建立住房公积金。因此，一要加大住房公积金依法征缴力度，遏制住房公积金不缴和欠缴现象；二要加强执法队伍建设，成立专业化的行政执法队伍；三要加强同法院、工商、公安、劳动社保等部门的沟通和协作，积极参与有关职能部门组织的对企业欠薪、欠金等开展的联合执法行动，努力使住房公积金制度覆盖到每一个单位、每一个就业者，让每一个单位都及时缴纳、每一个职工都受益。

（作者单位：天津市住房公积金管理中心和平管理部）

责任编辑：王颖振