试论警察在群体聚集活动中的人群管理

梅 强

（湖北警官学院 警察临战学系，湖北 武汉 430034）

试论警察在群体聚集活动中的人群管理

梅 强

（湖北警官学院 警察临战学系，湖北 武汉 430034）

群体聚集活动具有共性规律，容易引发各种非主观故意事故及主观故意事件并且具有扩大效应。在此从群体聚集中的心理规律及行为规律入手，分析警察在进行管理时的一般原则，并进而探讨人群管理的应用方法，以期给警察面对聚集人群这一特定工作对象时如何保证安全、履行警察职责提供指导。

群体聚集；人群管理原则；人群管理应用

群体聚集是社会生活中的普遍现象，其容易引发一些危害后果也为大家所共同认识。这主要包括两个方面：一是非主观故意的事故及事故扩大效应。如：在大型的文体活动中因为人群拥挤而发生踩踏事故；发生火灾、建筑物倒塌等原发性事故后因为人群密集难以疏散造成的损失、伤亡成倍扩大。二是主观故意产生的违法犯罪事件及事件扩大效应。如：一起普通的街头群众围观事件最后有可能引发成群体性事件；原本规模很小的群体性事件可能在很短的时间内迅速升级成为包含有打、砸、烧的恶性群体性事件。诱发事故（件）的因素从整体上看有社会性、政治性、历史性、地缘性等诸多原因。从微观上看，数量的增多、群体聚集中个体之间的影响与互动也是重要的诱因之一。加强对人群活动规律的研究，探讨一般规律，进而分析警察如何对人群实施有效管理，防止事故（件）的发生，或者压降扩大效应，意义重大。

一、群体聚集活动的类型及行为规律

（一）群体聚集活动的类型

群体聚集活动是指较多数量的人聚在一起活动的情况。西方社会学家称之为“集群行为”、“群众行为”、“集合行为”、“聚众行为”等等。对它的分类观点众多，西方社会学家通常将它们分为“偶合群众”（临时群众）和“常态群众”（遵照已经建立的社会准则或常规进行活动的人群）。我国台湾地区学者刘世林认为，聚众活动可以分为社会性的、经济性的和政治性的三类，并且从群众事件的发生是否有动机将其归纳为临机性的群众事件、计划性的群众事件（又称预谋性的群众事件）、由临机性的群众事件转变为预谋性的群众事件。［1］山东大学学者马广海则认为集群行为分为情境性集群行为和功能性集群行为更为必要。［2］

从警察工作的角度看，群体聚集活动首先应当依据合法性分为合法群体聚集活动和非法群体聚集活动两大类，这直接决定着活动的性质，决定着警察是否需要采用直接的武力控制手段。由于聚集活动的性质可能会不断发生变化，对它的界定只能以即时状态来进行判定。对两种分类的细分则可以根据聚集的组织程度进行分类。合法性聚集活动可分为三种：一是固定有组织活动，其聚集属于常态，往往有固定的场所、人员、活动规则、管理方法等，群体之间彼此熟悉，因而风险性也较弱。如：单位召开会议、学校里的学生在一起上课等。二是临时有组织活动，指通过组织者主动召集、动员起来的，成员不固定的临时活动，其成员往往有较为强烈的共同兴趣和情绪体验，风险性较强。如大型社会活动、游行示威等。三是无组织活动，指没有组织者或动员者，事先无明确共同活动计划,因为随机的吸引或简单动员临时聚集在一起，其成员既不固定而且身份隐匿，风险性最强。如：街道上发生交通事故后群众的围观、自发聚集的庆祝或狂欢活动等。非法群体聚集活动根据组织程度也可以分为两类：一是群体性事件，其组织化程度相对较低，但现在也出现了组织化程度加强、人员参与广泛、事态越来越恶劣的趋势；二是骚乱和暴动，其组织化程度较高，成员相对固定，属典型的严重暴力犯罪事件。

人群管理方法的运用主要集中在合法性聚集活动中，但是在非法群体聚集活动中也大量存在。在这些活动中的许多个体仅仅是因为对事件的关心、注意而聚在一起，特别是在群体性事件中绝大多数都不是违法行为的直接参与者，是不适合采取强制控制手段的。

（二）群体聚集活动的行为规律

群体聚集活动中的个体因为共同的注意在一起行动，在聚集的情形下互相沟通、影响、互动，会形成群体心理现象，进而发展成为群体行为，这是所有群体聚集活动的共同特点，也是群体聚集产生不利后果的催化剂。从社会心理学的角度分析，这种变化主要有以下几点规律。

1.心理认同。心理认同是心理上的从众，“聚集成群的人，他们的感情和思想全都转向同一个方向，他们自觉的个性消失了，形成了一种集体心理”。［3］集体心理主要来自于群体压力，人们都有结群的本能愿望，这会形成集体归属感，当群体成员的思想与群体规范发生冲突时，成员为了继续保持与群体的关系不被背离，就会有心理紧张感，会导致成员主动放弃与群体规范相抵触的意识倾向，服从群体大多数人的意见。在没有外在因素干预的情况下，群体的互动会促进群体成员的心理迅速趋同，为群体的一致行动打下心理基础，但是不同特质的个体具有从众的程度差异性。

2.情绪感染。情绪感染是“指事件的场景使原本无动于衷的成员的情绪也激动起来，从而完成从个体向群体的转变”。［4］继而会产生行为的模仿，行为模仿是“指集群行为中行动者互相仿效，使整个人群产生一致的行为”。［5］情绪激动意味着心理体验增强，其它成员的激动给个体带来的感受是大家对某些事情看法是如此的确定。这无形中强化了群体的规范，使成员的群体压力增强，从而使得从众程度加强。情绪激动更容易使人偏激，有利于刺激性的、不实的信息的传播，更容易使群体心理和行为偏离正确的社会规范。情绪感染需要注意的一种情况是惊慌和求生的人群,因为担心自身的安全,恐慌情绪相对更容易传染。在一些聚集活动中如果发生突发事故，恐慌情绪则会在瞬间传遍整个群体，在情境的作用下迅速导致秩序的混乱与失控。

3.行为极化。个人进入群体总会有一种表现欲，“这种英雄情结会促使他去做那些让群体称道的事情,无论这些事情是不是违法”。［6］在从众心理、情绪感染的交替作用下，群体行为从众的步骤和程度呈指数级升高，很容易带动整个群体行为的狂热。这时，如果有人带头实施狂热举动或违法行为，无疑会起到示范作用，引发群体的失范，使事态迅速极端恶化,短时间内即可造成极大的破坏。这一点在群体性事件中表现得尤为明显。

二、应予厘清的人群管理理念

警察实际面对的群体聚集活动时空环境不一、诱因性质复杂、形势转换急促，管理方法必须因情施策。现阶段警察采取人群管理时尤其需要厘清管理理念、准确把握好人群管理的一些关键问题。

（一）提前预防与责任分解不可偏倚

在群体聚集活动中许多活动是有明确的组织者的，群体聚集是组织者组织和动员的结果。组织者往往追求群体数量多、现场气氛热烈，以此来获取一定的商业利益或社会利益。既然活动因组织而起，风险由活动而起，组织者理应承担安全责任。这一点已为法律和政策所确认。例如社会治安综合治理的“谁主管，谁负责”的原则，就说明在固定组织活动中组织者应对安全负有全部责任。对于临时组织活动中的大型群众性活动，《大型群众性活动安全管理条例》也规定了安全工作“承办者负责、政府监管”的原则，其中政府的监管则主要由公安机关负责。［8］从策略上、管理能力上看警察最好提前介入，并且全程承担活动的安全管理工作，因为一旦发生危害后果警察必须承担主要处置任务。但是从群体聚集活动的性质和相关管理规定来看，责任应该分解，落实到组织者头上，这既是应有之理，也是警力使用成本上的考虑。由此，笔者以为提前预防与责任分解不可偏倚，警察采取安全管理包括其中的人群管理措施应当坚持监管与指导并举，管理与活动同步的原则，既要对活动的组织者明确责任、提出要求，又要为组织者提供技术性指导服务。

需要说明的是：有些群体聚集活动可能事先并无明确组织者（例如无组织活动和群体性事件），但随着活动的进行，可能都会形成事实上的“领袖”或主要人员。他们对群体的影响是非常强烈的，对群体成员具有极大的感染力。警察在处理中如果加以责任、晓以利害，往往对整个群体的发展走向会起到事半功倍的效果。

（二）公共安全与自由限制需要平衡

在合法性群体聚集活动中，个体的活动应当是自由的，这是公民的基本权利，但是基于对活动安全的担心，警察在主观上往往希望群体性聚集活动规模适当、行为节制、气氛适度，不要给警察的工作带来太大的难度。因此，在人群管理措施的采取上总会不自然地趋于严厉，对个体活动施加更多限制。例如：在集会中限制个体发表正常言论、表达意见；在大型活动中随意改变预先公布内容，增加临时管制措施；在群体性事件中对围观群众采取过度武力措施清场等。这实际上是对群体活动的歧视与偏见，侵犯了公民的正当权益。

警察对公共秩序的维护是应有的职责，警察应当通过提高管理水平、增强服务能力来实现合法群体聚集活动的安全进行。法治的趋势就是逐步减少公共权力的干预来实现公民更多的自由，而不是一味地以公共秩序为理由，滥用强力手段，以牺牲公民的正当权益弥补警察工作能力的低下。行政法定、行政均衡、行政正当等原则也都规定了警察的任何措施必须尊重公民的合法权益，即使是在危机状态下。［9］警察应当意识到在合法的群体行为中，己方的任务是服务而不是管制。这一点，我们可以观察香港警察的做法。香港警察机动部队对警员在管理人群时要求:在需要时要有礼貌地发出忠告和指引、避免大声呼喝、用手掌及手臂指示人群不可用手指指点、要以耐性和体谅的心去管理、经常多谢人群与警方合作、当对方索问你的名号时要乐意透露。在合法大型活动中，他们除以安全为本外，同时将群体尽兴、开心视为追求目标。从这一点来看，人群管理必须平衡公共安全需要与保障公民自由的关系，尊重群众、保护其合法权益。

从战术上看，警察对人群的直面管理以温和、文明的态度也会提高管理的效率。在群体心理的驱使下，粗暴、简单、随意侵犯个体权益的管理行为都有可能带来集体对警察的不满，将警察引向对立面，使警察从管理、服务、保障的中立位置推向被群体作为抗议、攻击对象的当事方位置，引起群体性质的转变，酿成群体性事件。例如，1968年在美国伊利诺斯州芝加哥市的民主党大会上，民主党计划在这次大会上提名倾战候选人休伯特·汉弗莱 (Hubert Humphrey)参选总统，这让一些反战市民义愤填膺，数以万计的示威者涌向会场。市长理查德·戴利(Richard Daley)表达了他对示威者的憎恨，命令芝加哥警察在会场周围设置巨大的路障，剥夺了示威者游行示威的权利。抗议者、记者、旁观者和任何声言反对他们的策略的人，都遭到了警察的殴打、瓦斯的袭击，然后被拖走逮捕。甚至连救死扶伤的红十字会医护人员也不例外，最后该事件演变成为大规模暴乱。

（三）管理优先不可忘却暴力本位

在群体性聚集活动的安全保卫或处置中,人群管理属于基础性措施。但是，基于对群体聚集活动可能升级和可能转化的预判，警察机关作为政府的暴力工具，必须保留“以暴制暴”的后续手段，这是警察传统功能的自然回归。［10］在活动现场,以人群控制措施为主的强制处置手段的启用往往须具有两个条件：一是群体出现违法行为，并且具有蔓延扩大的趋势；二是人群混乱无序，有可能引发非主观事故风险。这时,为了控制事态，防止出现人员伤亡、财产损失，恢复正常秩序，应当果断采取封控、驱散、带离、压制等战术手段，显现出警察使用暴力维护国家意志的本质特点。

实现人群管理与人群控制的适时转化要研究两个问题：一是临界点。如前所述，违法行为的出现与人群的秩序混乱要从范围、程度、可控性等方面综合考虑，标准定的过低可能造成警察武力使用过度，有职权滥用的危险；定的过高则可能导致丧失控制的最佳时机，造成最后处置成本过高。二是人群控制的准备方法。作为必要的预防，人群管理的同时应当作好人群控制的准备，如重装警察的集结待令、相关警械装具的调配等。在活动合法、顺利进行时这些工作应当隐蔽进行，否则会形成实际上的警力威慑，传递警察意图使用暴力的信息，造成负面效应。警察应当具有专业特色，通过加强日常训练，保证出勤时能响应灵敏、转换灵活，这样，现场处置初期外松内紧，一旦指挥部下达强行处置命令，又能够以最

三、人群管理方法的思考

人群管理作为一种预防性、温和型的处理策略，属于群体聚集活动安全保卫或处置中的行动层面操作方法，在事前、初期、中期、后期都普遍存在。加强人群管理的操作研究，同时不断从实践中凝炼出具体有效的技术手段，为警察现场提供技术指导，是人群管理研究的生命力所在。

（一）人群风险评估

对群体聚集的安全风险进行评估，包括事前评估和进行中的现场即时评估，是警察采取各种安保和处置手段的基础，其重要性毋容置疑。在群体聚集活动的各种类型中，目前风险评估运用较好的主要还是集中在大型群众性活动上，属临时有组织活动。例如北京市就规定了大型活动主办者应当履行安全风险预测和评估的职责；［11］相关研究者还借鉴国外一些成熟的做法，提出了大型活动的风险评估走社会化的理论探讨，建议引入公众责任保险制，同时由专业安保服务公司将风险评估作为整个安保服务中的一个环节；［12］针对北京奥运会有学者进行了大型活动中人群聚集风险的评估模型研究等。这些研究和操作指导主要针对非主观故意事故风险，对于大量存在的无组织活动和群体性事件的风险评估，以及各种群体聚集活动都有可能存在的主观故意风险，则缺乏能够指导进行系统的、较为精确的风险评估的理论成果。实际工作中公安机关往往还是进行经验式的预判。

笔者认为，从群体聚集活动的微观规律看，引起主观故意事故风险和非主观故意事件风险的因素是交叉的，大致可以用人群构成、单位密度、活动秩序、群体情绪等四个子因素来进行分析衡量。人群构成主要根据聚集的目的性，预判人群的同质性、参与性、个体素质等；单位密度主要根据现场环境、人群流动性、高峰时段来预判单位时空点的密度数值；活动秩序主要根据组织程度、辅助设施、参与程度来预判整个活动的恒定一致性；群体情绪主要根据活动性质、互动水平来预判群体情绪的可能发展方向与强烈程度。可以用下图简示：

非主观故意事故风险 主观故意事件风险人群构成 数量、素质 数量、素质、同质性、参与程度单位密度 具体时空点的密度 密度、互动程度活动秩序 环境影响、组织水平、相关服务 组织程度、参与程度群体情绪 是否健康、程度、能否满足利益相关性、互动程度、转化诱因

以上分析中，要运用多种手段广泛收集信息。如收集过往类似活动材料及警察处理相关经验；进行实地现场环境调研，研究地形及人文情况；通过开放渠道及秘密线索了解有计划群体活动的前期准备信息（必要的话还可以与参与者进行事先沟通）等。风险评估应当考虑到事情（件）的多变性留有余地，其结果作为预案制订、人员调派、采取手段的主要依据。

（二）人群活动状态实时监测

群体聚集中要及时发现各种风险信号，作出实时判断，以利于赢得时间、抓住机会及时作出各种反应。首先应当考虑建立合理的监测点，保证能够全面观察现场即时情况；其次应当考虑使用便衣警察及技术监测手段，避免着装警察的负面效应；第三是根据评估结果加强对重点人员、重点地点、重点时间段的监测。例如在足球比赛中对足球流氓的定人监测；在群体性事件中对敏感区域的定点监测；在大型活动中进场、散场的定时监测等。

人群监测使用警情阈值的方法进行标定更加直观简洁，也利于传递信息，建立起快速反应机制。如利用色块表示法，将最紧迫的危险，需要立即转入强制处置阶段、采取人群控制措施的情形标定为红色，将秩序良好、群体情绪正常、无任何违法、混乱迹象的情形标定为白色，中间依次标为橙色、黄色，不同的等级对应有不同的指挥机制、后备警力响应机制、对应处置手段变化；或者运用数字标定法、代号标定法等。

（三）干预手段

人群管理的直接干预应围绕着保持合理密度、良好秩序、健康情绪的管理目标进行，以温和、灵活的方法为主，最好能够在警察与群体之间建立起良好的互动关系，取得被管理人群的理解，使其自觉遵守相关安全规则要求。

1.降低密度。对于有组织的群体聚集活动，通过主办方、警察的事前管理可以降低现场整体密度。例如：控制进场人数、建立分会场或活动中心分流群体等。聚集过程中应对现场建立分区，留出隔离带，防止过度聚集。对难以预计人数的聚集活动，应根据现场监测及时作出隔阻措施，劝导后续人员离开现场。根据活动特点，在聚集的高峰时段、高峰地区要作出预判，采取分流措施，布置引导人力，以降低即时密度。

2.维护秩序。有序的目的是使每个群体都能明白如何进行活动，避免混乱与冲突，对于确需移动的群体、尽量采取措施保证流动的稳定性，对于关键路段、关键时段要采取技术措施防止堵塞。如香港警察广泛应用的单向式和潮水式系统进行人流疏导的方法。现场通过利用各种标志、告示、广播、警员人墙警戒线等方法，给每个群体成员以明确、清晰的指示，表达警察及组织者要求他们如何行动、哪些行为应当禁止的信息，以避免盲目和冲动行为带来的“发酵效应”风险。

3.引导情绪。对于合法的群体聚集行为，其正常的情绪发泄应予支持，甚至应当适度创造条件，回应合理诉求。例如示威游行中，给示威者划出专门的示威区，为活动疏导交通、积极沟通示威区域的居民、单位，告知可能受到的影响、请求支持等。防止出现非正常情绪主要需要考虑三个方面：一是抑制不实信息的传播，主办方及警察要积极传递真实、积极的信息，与谣言争取受众，防止群体成员在亢奋状况下被错误动员，演发蔓延效应；二是防止出现主办方、警察、当事方与群体之间的对立，警察应当保持克制、文明、温和的执法态度，避免被误解。例如德国警察在2006年世界杯足球赛球迷庆祝活动安全保卫中，就非常注意与球迷发展良好关系，甚至与球迷共同庆祝、发放气球、合影留念。活动结束时双方成为了朋友，警察事后也在人群中打出了“感谢球迷”的横幅。三是密切注意非正常情绪的苗头，要减少不良信息对群体的刺激，及时排解群体合理要求，防止不满心理郁积。

（四）应急准备

应急准备是对聚集活动可能产生各种风险的处置准备，具体讲应该包括如下方面：一是方案准备。针对单项有计划的聚集活动，或者规律性的临时聚集活动，制定预案，确定响应机制、分阶段处置机制、事后处理机制等，方案通过演练不断完善。二是人员准备。对于紧急情况处置需要协作的部门，包括新闻媒介、志愿组织等第三方组织，组织者、资源保障单位等直接参与部门，救护、消防等相关政府职能部门，要及时沟通联系，实现合作行动，特别是警察的应急处置力量，要精干高效，随时都应留有机动力量。三是行动准备。行动准备应该包括人员、设施、装备的布置安排，指挥系统的建立，必要的交通管制、现场管制等手段的采取，建立临时拘押中心，可能的反警察处置策略的应对准备等等。

［1］刘世林.处理“聚众活动”的理论和实践[J].公安部公共安全研究所报告,1989(6).

［2］马广海.社会转型期功能性集群行为的原因与控制[J].人文杂志,2001(4).

［3］[法]古斯塔夫·勒庞.乌合之众-大众心理研究[M].冯克利译.北京：中央编译出版社，2005.

［4］［5］［6］于建嵘.社会泄愤事件中群体心理研究-对“瓮安事件”发生机制的一种解释[J].北京行政学院学报.2009,(1).

［7］王振,刘茂.人群疏散的动力学特征及疏散通道堵塞的恢复[J].自然科学进展,2008(2).

［8］《大型群众性活动安全管理条例》第3条

［9］刘芳,黄永强.处置群体性事件与公民权保护[J].江西公安专科学校学报,2006(4).

［10］万向阳.群体性事件临战处置的战术探讨[J].湖北警官学院学报,2009(2).

［11］《北京市大型社会活动安全管理条例》第7条

［12］胡海渊,徐旸.对引入公众责任保险进一步完善大型活动安全风险评估制度的几点思考[J].北京人民警察学院学报,2007(4).

【责任编校：谭明华】

Discussion on Crowd-control in Group Aggregation Activity by Police

Mei Qiang
(Hubei University of Police,Wuhan 430034,China)

The group aggregation activity has the law ofuniversality,and initiatesvariouskinds ofaccidents with nonsubjective intent and incidents with subject intent easily.Starting frompsychological and behavioral law in group aggregation,this article analyzed general principles of management by police,and then discussed application methods of crowdcontrol,so as to offer guidance to keep safe and performance duty when facing the specific object of work,which isaggregative group by police.

group aggregation;crowd-control principle;crowd-control application

D631

A

1673 2391（2010）02—0021—05

20091226

梅强（1975），男，湖北黄梅人，湖北警官学院警察临战学系讲师。