林权改革：浙江的经验与启示

文/陈时兴

以明晰产权为纽带引发整个林业的改革，抓住了林业的核心，找到了林业发展的突破口，从而带动了浙江林业乃至整个新农村经济的发展

浙江省集体林权制度改革的探索，为深入推进我国集体林权制度改革积累了宝贵经验

经过改革开放以来林业“三定”（稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制）、延长山林承包经营期、规范土地承包经营权流转等集体林权制度改革，浙江省逐步形成了集体林业的良性发展机制，促进了资源增长、林业增效、农民增收、生态良好、林区和谐目标的逐步实现。浙江省集体林权制度改革的探索，为深入推进我国集体林权制度改革积累了宝贵经验。

林权改革实践

——明晰林业产权。我国集体林权经过土改时期、合作化及人民公社时期和林业“三定”时期的多次调整与变动，遗留下了大量的权属纠纷，农民难以从村集体林业经营中形成稳定的收益预期。林业产权关系不清导致林业经营效益低下，浙江集体林权制度改革正是从明晰林业产权入手，将林地分到农民名下，巩固了农民作为林地承包经营权人的主体地位，从而带动了浙江省林业乃至整个新农村经济的发展。

——规范林权流转。自上世纪90年代以来，浙江已经进行林权流转试点，但多年来林权流转市场化程度不高，少数林权流转不规范，导致林权流转时价格压得过低，挫伤了林农的积极性。浙江省委、省政府制定出台了《浙江省森林、林木和林地流转管理办法》，进一步规范森林、林木和林地资源流转，完善生产要素市场。全省60多个林区县（市、区）纷纷创新举措，建立林权管理中心，形成统一、规范、公开的森林资源交易平台，实现信息发布、市场交易、林权登记、林权抵押贷款、中介服务、法律政策咨询等一站式服务。通过规范流转行为，保障了林农的合法权益，增强了林农森林保护意识，促进了林业经营规模化、集约化、市场化、产业化、现代化。

——加强配套改革。集体林权制度改革只是解决了林业产权的根本性问题，还需要开展一系列的配套改革为其保驾护航，才能有效解决改革中存在的林地林木流转、森林防火和病虫害防治、生态公益林保护、林业规模经营等各种问题。浙江省在实施集体林权制度改革时，全面实施全额返还林业“两金”（育林基金和更新改造基金），建立完善森林生态效益补偿基金制度和林业投入补贴制度，开展森林资源资产抵押贷款业务，出台林农小额贷款和财政贴息政策，新建政策性林木保险险种，建设林权信息化管理系统，规范山林地籍档案资料管理，开展林政资源管理体制改革，等等。经过配套改革，真正还权于民，让利于民，促进了森林资源总量的壮大和质量的提高，增强了林业风险防范能力。

重要的启示

浙江省集体林权制度改革所创造的经验，对深化我国集体林权制度改革具有重要的启示。

首先，深化集体林权制度改革，必须系统理解林权的内涵和正确把握林权改革内容。在确定集体林地属于特定社区的农民共同所有的前提下，明确林地的占有权、使用权、处置让渡权及其相应的收益权和林木的所有权、占有权、处置让渡权及其相应的收益权均归属承包林农依法享有，林农通过家庭承包取得的集体林权，可以依法自主决定采取出租、转让、入股、抵押或者以其他方式流转，并取得相应的收益，真正实现“山有其主，主有其权，权有其责，责有其利”。其中，政府需要履行界定林地和林木权属的职能，更需要充分发挥农民广泛参与集体林产权制度安排与变迁的积极性。从浙江集体林产权改革经验看，采用“自下而上、上下联动”的农民广泛参与的运行模式，可以充分发挥当地风俗、习惯等非正式制度安排在集体林产权界定与维持中的正向作用，充分发挥农民的主动性、创造性。同时，浙江通过股份制合作社等模式，进行林木统一管理、统一经营、统一销售，既可让合作社中的剩余劳动力能更安心地去发展其他产业，又可以克服家庭承包经营下林地细碎化以及每个家庭林地面积小、增加作业与管理成本的缺陷。

其次，深化集体林权改革，必须始终坚持以林农得到实惠为目标。浙江经验表明，政府不仅要通过财政、税收和信贷政策支持给参与集体林权改革的农民们以实惠，而且要在林权改革基础上进一步支持农民开展多种经营，通过多种途径进一步增加农民收入。今后，应进一步增加农民林业收入的可选路径：其一，在林权改革基础上推进林业产业化。可以通过采取“大公司+小公司+农户”等模式，从林木采伐、运输、加工到销售全部实现林业纵向一体化经营，同时还可通过企业间合作的方式建立林业与其他产业的横向联系。其二，进一步创新林权改革模式。在林权财产组织形式上，国有林权、农民林业专业合作社、林业股份公司或有限公司和农民家庭林厂等多种林权财产组织模式可以共同发展。

最后，深化集体林权改革，需要加强政策扶持与规制。集体林权改革的政策扶持是由集体森林资源产权具有排他的有限性和外溢性的特点决定的。集体林权改革的政策规制是集体林权各权能分解的复杂性，以及集体林权各权能分离后保证集体林业可持续发展的需要。从浙江集体林权制度改革的政策规制看，除了中央政府出台的政策法律规制外，还有三个层面的地方政策法规。一是省级政府政策文件，有《关于稳定山权林权和落实林业生产责任制若干问题的规定》、《浙江省森林、林木和林地流转管理办法（试行）》等；二是市（县）级政策文件，大部分市（县）均颁布了《森林资源流转管理办法》、《森林资源收储管理办法》、《森林资源资产抵押贷款管理办法》等文件；三是地方政府部门与有关金融机构联合出台的文件，有《农业政策性金融支持浙江林业发展合作协议》、《关于扎实推进森林资源资产抵押贷款业务的指导意见》等。从今后林业发展趋势看，生态保护的进一步完善、森林资源的进一步发展、林区基础设施的建设等一系列配套改革工程的推进，都需要相应的制度保障。只有政策规制逐步完善，并将实践中行之有效的政策进一步上升到法律层面，才能有效地推进森林资源流转、盘活森林资产、转变经营机制、保证农民增收和实现林业可持续发展。

集体森林、林地的所有权及其相应的收益权归属特定地区的农民共同所有，集体森林、林地的占有权、使用权、处置让渡权及其相应的收益权和林木的各项权能则归农民家庭所有