国外能源发展政策对我国的启示及我国能源政策选择

赵娇

（中国人民大学 区域与城市经济研究所，北京 100872）

国外能源发展政策对我国的启示及我国能源政策选择

赵娇

（中国人民大学 区域与城市经济研究所，北京 100872）

为应对气候变化和因此而带来的对国际产业布局和国际贸易影响，各国都制定了一系列能源政策，以促进本国能源可持续发展并在新一轮经济增长中争取主动权。我国当前应借鉴国际主要是发达国家的经验，完善在能源保障供应、节能减排、可再生能源发展等方面的政策，促进能源结构和产业结构向低碳经济调整，提升国际竞争力。

能源政策；可持续发展；启示

当前，气候变化影响国际产业布局和国际贸易，许多国家都高度重视低碳经济与能源可持续发展，以争取在新一轮经济增长中占据主动权。

中国未来经济的持续高速发展面临能源需求与环境排放的双重挑战，政府需要或者可能制定什么样的能源政策以保证环境质量、实现可持续发展，就成为当前最需要解决的重大问题之一[1]。因此，需要借鉴外国能源发展政策经验，进一步完善在能源保障供应、节能减排、可再生能源发展等方面的政策，促进能源结构与产业结构调整，改善环境质量，提升自身国际竞争力。

一、国外能源发展战略与政策措施

（一）美国战略石油储备与安全保障政策[2]

美国是世界第一能源消耗大国和温室气体排放大国。第一次石油危机给美国能源政策带来全方位的影响，如何保障能源安全也成为美国能源政策的重心，进而催生了美国战略石油储备政策的出台。就能源安全政策而言，美国实施了一系列的政策和措施：

1.加强替代能源和可再生能源的开发工作。美国的替代能源战略主要是大力发展核能。核能一直在国内能源结构中占有重要比例，核电在全国电力生产中的比例高达21.7％，发挥了十分重要的作用。近年，风能、太阳能、垃圾沼气及地热利用发展很快。这些可再生能源的开发和利用，有效缓解了传统能源的供给压力。

2.鼓励提高能效、节约能源。1998年出台的《综合国家能源战略》提出了详尽的节能要求。美国高度重视对先进节能技术的支持，政府牵头注入研发资金，且对刚刚迈入商业化的新技术给予各种政策优惠措施。2001年出台的《美国能源政策》，高度重视建筑节能和交通节能问题，并强调通过高技术提高能源利用效率，如发展热电联产、混合动力汽车技术等。

3.注意传统能源产业的技术改造。美国有充裕的煤炭资源，在重视利用煤炭资源的同时，注意对这一传统能源产业的技术改造，使煤炭重新成为美国的主要能源。美国的《洁净煤研究计划》是一项为期10年、支出达20亿美元的传统能源产业技术改造计划，目的是减轻美国对国外能源的依赖，同时大大减少温室气体和其他污染物质的排放。

4.实行多元化能源战略。在能源供应问题上，美国过去偏重于以贸易和海外开发的方式利用国外资源，导致美国对外能源依存度上升。在新的多元化能源战略中，美国把国内的能源生产作为重点，不断提高国内多种能源的生产能力，积极开发可再生能源和替代能源。

此外，迫于减排压力，美国政府制定了一系列针对温室减排的能源管理制度，如可再生能源配额制度①、强制性能源标志和节能基金制度。

（二）英国高度重视保护环境的节能减排工作[3]

1.制定提高能效与节能方面健全而严格有效的法律法规。如建立气候变化税制度②、碳信托基金制度③、能源效率承诺制度④、建筑物节能管理制度；先后颁布了40多部法律法规和78个行业标准，运用法律手段从源头上防控污染，如《碱业法》、《工业发展环境法》、《空气洁净法》、《烟气排放法》等；在节能方面，出台《国家节能计划》、《家庭节能法》和《建筑节能新标准》⑤；签署实施《气候变化法案》⑥，使英国成为全球第一个通过立法手段强制限定温室气体排放并以法律形式确定减排目标的国家。

2.强化对企业节能减排的约束和激励。对第二产业，一方面严格限制矿产资源开采企业生产、约束高耗能高污染生产型企业，另一方面利用税费减免和基金互助方式帮助企业节能减排。

已经占到GDP比重的70％以上的银行、保险以及商业等第三产业是英国节能减排的重点：鼓励大型商业机构自发节能并对节能减排进行促销宣传，减少一次性塑料袋的使用，鼓励企业开发利用新能源和产品促进节能，对部分行业企业如包装材料制造商提出明确节能减排要求，提出“绿色办公室”标准等。

3.推动公共建筑节能和可再生能源利用。规定公共建筑的节能目标⑦，将节能情况划分等级并颁发证书，同时张榜公布，动员社会监督。拨专款改进中小学校以减少其二氧化碳的排放量。规定在新建筑设计时，必须综合考虑光照和风力等各方面的节能问题，开工前必须有获得当地政府批准的建筑能耗分析报告。2007年公布《英国能源白皮书》，为可再生能源的开发设定了具体目标：2020年将煤炭在英国能源总量中的比重由35％降低到20％，核能比重由19％降为5％，可再生能源的比重将由目前的6％扩大到35％，远远超出了欧盟对各成员国的基本要求。

4.关注民生，用财税政策引导扶持家庭节能减排。一是对节能住宅的购买和改造给予减免税及直接补贴的优惠；二是对绿色车辆和传统车辆采取不同的购买与使用税费政策；三是引入对家庭和单位的能耗审计制度；四是注重能源教育，从细微之处灌输节能减排理念。

（三）日本基于资源约束的产业结构演进之路及高科技发展政策

资源约束是日本产业结构演进过程中最重要的影响因素。虽然日本经济政策的核心目标由于客观经济环境的变化而发生了改变，但资源作为日本产业发展重要的制约因素始终受到了政府的重视，日本不断通过发展高科技调整产业结构，积极促进能源使用效率的提高和能源结构的多样化发展。在经历了两次石油危机后，国际能源价格趋于相对稳定，总体呈波动式上涨。随着经济发展，日本所面对的资源约束条件从能源资源的硬约束向以资本、信息、技术等资源的软约束转变，这时，日本政府在重视自然资源约束条件的同时，积极进行经济政策调整，以适应约束条件的变化。

日本的经济发展可以分为战后恢复阶段、高速增长阶段、稳定增长阶段、经济萧条阶段。在经济稳定增长的第三阶段，日本实现了产业结构由以资本密集型产业为主向以技术密集型产业为主的转型，调整了能源使用结构，在一定程度上减小了能源价格对产业发展的冲击。在萧条阶段，日本政府为刺激经济，在“科技立国”战略基础上，提出“创造性知识密集型”的产业政策和“以科学领先、技术救国”的方针，主要目的是为了寻找具有较强竞争力的新的主导产业，带动经济发展。日本制定了一系列经济计划，促进产业结构调整，如《面向21世纪的日本经济结构改革思路》（1995年）、《经济结构改革行动计划》（1998年）等。同时，日本政府积极推进产业结构向以知识密集型产业为主转型，努力推进技术创新，提出以信息产业为主导产业，集中发展IT产业，并提出“IT立国”的口号。

当前，日本政府投入大量人力、物力，采取政府和民间联合的方式，开发新能源，研究节能技术，并积极开发以核电为主，包括太阳能、地热等在内的替代能源，积极促进能源使用效率的提高和能源结构的多样化发展。

二、对我国制定能源发展政策的启示

（一）充分发挥两个市场和两种资源的积极作用，保证能源供应

1.把提高能效作为确保能源安全战略的重要措施。能源发展战略要坚持开源与节流并举，确立节能的首要位置；加快建立以企业为主体的技术创新体系，组织重大技术开发，推动“产、学、研”联合，促进能源节约与资源综合利用科技成果的产业化；组织实施能源节约与资源综合利用重大示范工程，加大支持力度；积极培育和发展能源技术市场，运用市场机制促进新技术、新工艺、新设备等的推广应用。

2.加大技术创新力度，进一步发挥煤炭传统能源产业的作用。要改变过多依赖于煤炭的能源结构现状，但这并不是否定或降低煤炭资源的作用，而是要解决当前一段时间内能源结构单一、应对风险能力不强等问题。但我们要改变以往低效利用方式，注意减少污染物的排放量，加大技术创新力度，使煤炭资源得到合理有效利用。

3.制定能源多元化的发展战略。在能源的品种、进口来源、运输途径、消费上都要实现多元化。

4.积极展开能源国际合作。不仅要立足国内能源供应，还要充分发挥国际国内两个市场和两种资源的积极作用，保证能源需求的可持续发展。要积极展开能源国际合作，加深参与国际能源合作的程度，保障能源安全。

5.研究建立城市石油储备机制。在世界石油进口大国中，我国目前是唯一没有建立起战略石油储备体系的国家。同时，在我国着手设计城市能源储备体系时，应注重建立常态管理与危机管理并重的政策管理体系。当前，可以研究利用政策优惠等措施使相关企业在正常的库存之外建立和增加相应的商业储备，作为城市战略性石油储备的重要补充。

（二）从保护环境和可持续发展战略角度，将可再生能源置于优先发展地位

根据当前世界形势，我国有必要从保护环境和实施可持续发展战略角度，将可再生能源发展置于优先地位，而不是与传统能源一样的地位。尽管在这一点上，我国《可再生能源法》已有类似表述，但需要采取切实行动，保证可再生能源的优先发展。这一点具有重要意义。

1.在二氧化碳排放权国际谈判中争取主动。我国也面临着减排的国际压力。如果积极发展可再生能源，努力减少温室气体排放，将温室气体排放量控制在履行国际公约线标准以下，那么，我国在日后的排放权国际谈判中就争取了主动，有利于我国经济的发展。

2.避免可再生能源发展大起大落。这一点我国是有过教训的。比如，1999年内蒙古风电年发电量达到了1亿千瓦时的水平，并储备了7个大、中型风电项目；而与此同时，由于当时我国电力市场由卖方市场转向买方市场，由于国家并没有将风力发电这种“清洁能源”作为优先发展对象，内蒙古风电陷入销售困境。由此可见，将可再生能源置于优先发展地位，持续一贯地支持可再生能源发展，避免出现在能源供应紧张时期“一哄而上”，而在能源供应过剩时期，又极力限制可再生能源发展的状况，对可再生能源发展非常重要。

3.更积极地利用“清洁发展机制”促进可再生能源发展。《京都议定书》在为发达国家规定了具体减排目标的同时，也引入了联合履约（JI）、排放贸易（ET）和清洁发展机制（CDM）三个灵活机制，允许发达国家以成本有效方式在全球范围内减排温室气体。由于发展中国家边际减排成本低，发达国家非常青睐“CDM”。当前，我国应积极参与“CDM”，利用发达国家的“免费”资金促进我国可再生能源发展。

4.制定优惠政策，提高我国可再生能源产业的国际竞争力。在当前的技术水平条件下，我国总体上可再生能源产品开发技术还不成熟，可再生能源产品供应还形不成规模，难以与常规能源产品进行竞争。因此，可借鉴国外经验，加大可再生能源发展的政策支持力度，提供减免税收、价格补贴、低息贷款等优惠政策，加强引导和规划，促进可再生能源的开发。

（三）充分发挥政府职能，推进节能减排

1.健全法律法规体系，促进节能减排从“软约束”走向“硬约束”。从英国经验看，建立完善的法律法规体系是促进节能减排的根本。我国应当尽快建立健全以节能减排为主要内容的法律法规体系，抓紧建立与完善节能和环保标准，研究制定高耗能产品能耗限额强制性国家标准。

可考虑成立类似“气候变化委员会”的独立监督机构，专门负责节能减排的监督工作，严格节能减排执法监督检查，严肃查处各类违法违规行为。

2.建立促进节能减排的激励约束机制和政策体系。英国政府为促进节能减排，在财政、税收和金融服务等方面出台了一系列有利于节能减排的优惠措施，逐渐形成了一套推动全民节能减排的政策体系。我国可按照“政府引导，企业负责”的原则，逐步建立和完善鼓励企业、组织、个人节能减排的激励约束机制，真正实现节能减排者得实惠，高耗能者高成本。

3.合理制定不同阶段节能减排指标，严格控制能耗和污染排放增量。英国有比较完备的能源监测管理系统和能源统计系统。政府据此针对具体情况，在不同阶段制定科学合理的节能减排指标，并加以严格执行，以促使节能减排整体目标的实现。根据2009年11月国务院常务会议到2020年我国单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40％～45％的控制温室气体排放行动目标，减排压力巨大。节能减排工作的当务之急就是要制定科学合理的节能减排指标，狠抓落实，严格控制能源消耗和污染排放的增长。

4.促进产业结构调整，构建节能降耗型产业结构。从英国治理环境污染、开展节能减排的过程看，它经历了一个经济发展和产业结构升级的阶段，即由以重工业型产业为主转向以第三产业为主。我国现阶段应当大力促进产业结构持续优化升级，加大鼓励发展低能耗、低污染的先进生产能力的力度，根据不同行业情况，适当提高建设项目在土地、环保、节能、技术和安全等方面的准入标准。要以专业化分工和提高社会效益为重点，积极发展生产性服务业；以满足人们需求和方便群众生活为中心，提升生活服务业，要提高服务业在国民经济中的比重。要加快发展高新技术产业，运用高新技术改造传统产业，促进传统产业升级，提高工业整体水平[4]。

5.提高全民节约意识，促进全民节能减排。我国应当积极利用新闻媒体，广泛宣传节能减排的重要性、紧迫性，大力提倡“节约光荣，浪费可耻”的社会风尚，提高全社会的节约环保意识。引导政府机构率先垂范。要建设崇尚节约、厉行节约、合理消费的机关文化。

（四）以产业结构优化为契机促资源使用效率提高

通过对日本战后资源约束条件与产业结构演进的研究发现，日本产业结构演进过程中最突出的特征是政府主导作用的发挥。在政府主导下，能够集中有限力量发展具有发展潜力、关联效应较大的产业部门，通过这些部门的发展推动产业结构的优化升级，促进经济的发展。

日本政府产业结构演进作用的启示，并不在于产业结构演进中政府和市场谁为主导的问题，而在于强调政府在产业结构演进过程中应制定与客观环境相适应的、能够起到积极推动作用的相关政策措施，以避免政府的无效率甚至负效率。

注释：

①即可再生能源发电强制市场份额制，基本含义是，在地区能源建设中，可再生能源需求保持或应占有一定的比例。

②对使用能源的各部门征收税款。

③英国政府于2001年设立非营利机构，主要旨在保障工商业界和公共部门满足二氧化碳减排目标，以及对低碳技术革新和商业化的工业部门提供资金支持。

④政府要求私人天然气和电力供应商为其国内用户提供相应措施，提高能源效率。

⑤规定新建筑必须安装节能节水设施，使其能耗降低40％，为全部建筑配备节能灯，使照明发电的温室气体排放量减少70％。

⑥该法案以法律形式规定了政府在降低能源消耗和减少二氧化碳排放量上采取措施，包括成立气候变化委员会、设定清晰而连贯的中长期二氧化碳减排目标、完善温室气体排放贸易制度。

⑦规定2008年中央政府机关建筑物能耗要在1990年基础上降低20％，卫生保健部门2010年能耗要在2000年的基础上降低15％。

[1]中国国家发展和改革委员会.国际可再生能源现状与展望[M].北京：中国环境科学出版社，2007.

[2]罗弦.美国确保能源安全的政策及启示[J].经济纵横，2005，（12）：58—61.

[3]张通.英国政府推行节能减排的主要特点及对我国的启示[J].中共中央党校学报，2008，（2）：54—56.

[4]周大地.2020中国可持续能源情景[M].北京：中国环境科学出版社，2003.

责任编辑 姚佐军

（E－mail：yuid＠163.com）

F41 < class="emphasis_bold">文献标识码：A

A

1007－905X（2010）02－0207－03

2010-01-10

赵娇（1979— ），女，河南郑州人，中国人民大学区域与城市经济研究所博士研究生，研究方向为城市经济学。