潘查雅特制度：印度民主特有的标尺

近年来，印度到处宣称自己是世界上最大的民主国家，其衡量民主的标尺之一是普选制度。印度还有一杆特有的、印度人特别引以为豪的民主标尺，那就是潘查雅特制度。

潘查雅特是“评议会”的意思。潘查雅特制度在印度历史上根深蒂固。孔雀王朝时期，农业发展受到重视，农村中的基本结构是村社。村社头人由村社全体成员会议选出，接受政府任命，成为村长，负责收税，也负责村社的行政管理。村长之下，设有由长老们组成的潘查雅特，处理各种事务。1956年，政府根据B·梅塔调查委员会的建议，决定在全国建立县、乡、村三级结构的潘查雅特体制。但这个决定最初并不是强制性的，直到1992年，印度国会通过了第73项宪法修正案，潘查雅特才成为必须在印度全国实施的法律制度。

潘查雅特是印度农村的基层政权体制。村级潘查雅特是潘查雅特体制的最底层。它由几部分人组成：一是由村民直接选举产生的，二是上届被选进村级潘查雅特并进入乡级潘查雅特的。一个村级潘查雅特的1/3的席位是专为妇女而保留的，同时还要为社会的弱势群体，如印度特有的种姓和部落保留席位。每一个村级潘查雅特设有一位主席。五个委员会，分别由一位主任领导。这些职位都是选举产生的。每个委员会负责某一关系农村发展的特殊领域，每年召开一次年度会议，根据选民的要求制定《年度行动计划》，每年可以支配不超过25000卢比的财政预算。这五个委员会分别是：财政和计划委员会，农业发展委员会，教育和公共卫生委员会，妇女、儿童和社会福利委员会，工业和基础设施委员会。乡级和县级潘查雅特，结构与此相似。

潘查雅特从其法律地位上来说，主要是村民自治机构。村级潘查雅特由全体村民选举产生并决定本村发展的大政方针和主要项目，基本上能代表村民的利益，反映村民的要求，使普通群众参政议政甚至发泄不满，都有了有法律保障的渠道。印度县以下的农村地域辽阔，如果仅仅由邦政府任命几名县级官员来进行管理，难免挂一漏万。而三级潘查雅特体制的建立，并辅之以不大的行政机构，则弥补了这个缺陷，且符合“小政府、大社会”的“民主”要求。

但是，潘查雅特体制目前也存在一些问题。潘查雅特特别是村级潘查雅特还存在一定的局限性。被选进村级潘查雅特的人，往往是一个村子里年龄最大的人、种姓较高的人、宗教领袖或宗族头人，其作出的某些决定不一定符合全局利益和长远利益。潘查雅特体制的实行给政府机关的推诿、扯皮、低效和腐败提供了可能。

潘查雅特的政治功能强于其经济功能。一个村级潘查雅特每年十二三万卢比的经费还不足以进行一些投入较大的基础设施建设，如道路、通讯、电力建设等等，但上级政府机关却可能因为有潘查雅特《年度行动计划》而推卸自己在这方面的责任。这也是印度农村当前面临种种困境的一个重要原因。