堵住村官贪腐的制度漏洞

○ 牛廷伟

堵住村官贪腐的制度漏洞

○ 牛廷伟

所谓村官，是指村党支部委员会和村民委员会即“两委”组成人员。村官是生活在中国农村最基层的一个“官员”群体，他们甚至不是真正意义上的“官”，但他们手中掌握的权力却不容忽视。近年来，村官频频爆出的少则几十万、多则数百万乃至上千万的贪污大案令社会为之震惊。村官的贪腐行为发生在村民身边，不仅直接伤害了广大村民的感情，而且大大降低了党和政府在群众中的威信，在一定程度上削弱了农村经济发展和社会稳定的政治基础与精神动力。预防和惩治村官贪腐成为推进新农村建设的一道“必答题”，也成为和谐农村建设的一门“必修课”。

一、村官贪腐的社会危害

（一）村官贪腐影响了农村社会的和谐稳定

近年来，由于村官贪腐导致一些地方党群干群关系日趋紧张，各种矛盾不断激化，上访案件居高不下，群体性事件频繁发生，已成为农村社会稳定的巨大安全隐患。据一项统计资料显示，由村官贪腐引发的群众信访已占农村信访总量的50%以上。“民不服吾能而服吾公，民不畏吾严而畏吾廉。公生明，廉生威”。村官贪腐损害的是党与人民间的血肉关系，损害的是党在农村的执政基础，损害的是政府的社会公信力。对此，我们决不可掉以轻心，必须增强忧患意识，采取有效措施加以解决，建设和巩固新形势下农村党群、干群和谐关系。

（二）村官贪腐消减了国家强农惠农政策的执行效果

从战略和全局的高度出发，中央连续出台了多个“1号文件”，以有力措施巩固农业的基础地位，深化农村体制改革，助推农业和农村经济稳步发展，激活了农村要素市场，拓宽了农民的致富空间，亿万农民确实从中得到了巨大实惠。但少数村官的贪腐行径，却在一定程度上消减着国家强农惠农政策的执行效果，使惠民政策被“稀释”。如国家下拨的各种惠农资金因为缺乏上级部门的有力监管和严格审计，成了村官眼中的“唐僧肉”。尤其是在农村重大基础设施建设项目中，村官的贪腐，使得工程的质量无法得到保证，“短命”工程层出不穷，给国家造成无法挽回的巨大经济和政治损失。

（三）村官贪腐扭曲了国家的有关法律法规

法乃国家公器，是民意的集中体现。村民自治制度是我国一项基本的政治制度，民主选举、民主决策、民主管理、民主监督是《村民委员会组织法》赋予亿万农民的神圣权利。从理论上讲，农民是农村政治生活的权力主体，他们依法享有知情权、参与权、选举权和监督权。但在现实生活中，面对村官的贪腐，农民如何参与民主决策、民主管理、实施民主监督，又如何对不称职、不道德村官进行罢免等，均遭遇法制困境，有关法律无法为他们提供坚强后盾。一些村官横行霸道，鱼肉百姓，恣意践踏农民的法定权益，他们却徒唤奈何，无力抗争。

（四）村官贪腐败坏了党和政府的社会形象

俗话说：“一只老鼠能腥一锅汤。”虽然我国绝大多数村官是好的和比较好的，他们中间涌现出了诸如吴仁宝等许多勤政爱民、无私奉献、能够一心一意带领群众共同致富的先进典型，但少数村官的贪腐，也在产生乘数效应和晕轮效应，放大了村官恶劣的社会政治影响，成为严重败坏党和政府形象的害群之马。人们总结出来的“四不看四看”社会政治心态，即不看历史看现实、不看中央看基层、不看说的看做的、不看政绩看败绩，在广大农村有着典型反映，也成为绝大多数农民产生政治冷漠的根本原因，使党和政府在农村不同程度地陷入“社会墙”的信任危机。

二、村官贪腐的制度根源

（一）现有制度存在着虚拟化缺陷，导致政策贯彻执行乏力

制度要素间的相互连接与协调运转是实现制度设计预期目的的基本前提条件，而村官贪腐与现有规章制度和政策措施制定的不够缜密科学以及没有得到很好贯彻执行有着密不可分的关系。在许多方面我们不是无章可循，也不是言之不预，而是缺乏执行力。如在村务公开方面，一些地方村务公开的内容表面东西多，实质内容少，群众最关注的问题和内容不详细、不具体。有的甚至多年不公开相关的财务信息，或者云遮雾绕，闪烁其词，搞假公开。此外，民主理财大多流于形式。虽然实行村账乡管，但一些村“两委”成员想方设法地巧立名目中饱私囊，使民主理财和民主管理制度形同虚设。

（二）现有制度存在着纸面化缺陷，导致监督制约机制失效

缺少监督的权力必然产生腐败。在现有体制下，村民对村官的用权行为怎样实施监督制约，存在着机制“短板”。《村民委员会组织法》虽然赋予了农民监督权，但如何实施监督却语焉不详，无法操作。一方面固然存在着大多数村民缺乏民主意识和法治观念，不懂得如何运用法律武器来维护自己的合法权益，担心实施监督会受到打击报复等因素，对村官不愿或不敢监督，行使民主权利的内驱力不足。但另一方面，上级部门对村官的监督管理，往往只是写在纸上，贴在墙上，挂在嘴上，缺乏对其贪腐的足够警惕性，在监督和制约上失之于宽、失之于软，惩戒力度不够，警示作用不强，致使监督制约机制无法产生应有的效用和威力。

（三）现有制度存在着悬浮化缺陷，导致村官权力过分集中

按照法律规定，村民自治就是广大村民通过村民代表大会或村民大会这一机制，对村务进行自我管理、自我约束。在《村民委员会组织法》中明确规定了八个方面的事项应该由村民会议作出决策，但实际上这种民主决策权并没有真正落实到村民会议中，村民自治被异化为村委会自治，这就使村官的权力高度集中，腐败便有了可能。不少地方，为了防止“两委”内耗，实行支书、主任“一肩挑”，结果出现“权力一把抓，财务一支笔，讲话一言堂”的擅权现象。权力高度集中的后果便是高度专断，这为村官贪腐大开了方便之门。

（四）现有制度存在着空洞化缺陷，导致“两委”成员整体素质不高

在推进“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”新农村建设目标过程中，高素质的村官队伍无疑起着中流砥柱的作用。政治上靠得住、工作上有本事、人民群众信得过，应该是村官的选任标准。但从目前已被立案查处的各地村官的犯罪情况来看，他们大都年纪较大，学历较低，法纪意识淡薄，政治素质不高，农村基层党组织整体上基础薄弱、战斗力不强成为一个严峻的现实。那些年纪轻、本事大、有头脑的村民，要么外出闯荡，异地致富；要么就地创业，个人致富。剩下的老弱妇幼不济事，鸡鸣狗盗不成事，贤德能人不管事，选出的村官不可能素质很高。这些村官官小位卑，对上，他们不是国家公职人员，上面管不了；对下，他们不是普通村民，一般群众不敢监督，这种权力监管上的困局使“土皇帝”式的村官横空出世，为所欲为，村官在一定程度上演变为村霸。

三、防治村官贪腐的制度构想与推进路径

美国开国总统乔治·华盛顿有句名言：“当我走向总统宝座的时候，我的心情和罪犯被押赴刑场的心情一样。”俄罗斯有位高官在总结苏联剧变的原因时也认为：“权力应该是一种负担而不是乐趣，当它成为乐趣时一切都完了！”这些话都充分说明，慎权对权力持有者具有何等重要的意义。它再次告诫我们，只有真正做到权为民所授、所控，才会产生权为民所用、情为民所系、利为民所谋的预期效果。按照休谟的“无赖原则”，预防和治理村官贪腐，必须提高制度设计上的科学性、针对性和有效性，划清其权力“边界”，让制度精神撑起农村政治文明建设的一片蓝天。

（一）以法治贪，筑牢防范村官犯规的“严密法网”

首先要加快修订《村委会组织法》，完善相关法规。该法自1998年通过并颁布实施以来，对推动农村基层民主政治建设，强化、完善村级治理结构发挥了重大作用。由于它的规定较为简略，随着时间的推移，很多法律条文亟待细化，如贿选和候选人资格的认定均存在法律空白。该法第19条和22条除了对农民知情权和村务公开做了规定外，还规定了必须公开的村务事项和村务公开不及时、不真实的处理方式，但由于可操作性不强而成为一纸空文。因此，《村委会组织法》的修改重点，应该是对民主选举的重要环节和程序进行细化，完善村级民主管理和民主监督制度，使其能够“活起来”。其次，要完善《土地承包法》和《物权法》等法律法规，对农民的土地物权等作出更加具体详细的刚性规定，把中共十七届三中全会有关农村土地改革“三个不得”的禁令法制化，防止有人见缝插针。第三，要加大查处惩戒力度，严格依法办理村官贪腐案件，使之能够产生强大的社会威慑力和震撼力，起到杀鸡骇猴的效果。第四，要健全纪检监察和信访工作机制，依法依纪严肃处理群众反映强烈的村官贪腐问题，及时化解各类人民内部矛盾，坚决维护农村社会政治稳定。

（二）以质抑贪，把好村官用权的“每道关卡”

基础不牢，地动山摇。确保村官队伍质量是防治村官贪腐的一项基础性工程。第一，要切实提高选举质量，全面推行“两推一选”制度，充分保障群众的知情权、参与权、选举权和监督权，让那些素质高、作风硬、本领强、口碑好的优秀人才脱颖而出，挂帅掌舵。具体来讲，一是严格村官的筛选程序，对那些劣迹昭彰、品行不佳的人员要坚决“逐出山门”；二是严打拉票、贿选、暴力胁迫等非法和不正当选举行为，保证选举结果公平、公正、透明、合法。第二，要加强对村官财务支出的审计和监督，进一步健全村级财务支出和管理明细制度，严格进行任期审计和离任审计，给群众一个明白，还村官一个清白。第三，要充分发挥村民会议特别是村民代表会议的决策和监督作用，切实保障村民自治权利的贯彻落实，形成以权制权的权利格局。第四，乡镇部门要处理好“引导”与“主导”间的相互关系，严禁随意撤换民选村官的不当行为，坚决维护村民自治制度的严肃性和公信力，使那些尊民权、恤民情、得民心、惠民生的村官聚精会神搞建设，一心一意谋发展。第五，切实发挥好大学生村官的职能作用，使他们不仅能够人尽其才，才尽其用，而且成为广大村官干事创业的典范和楷模。第六，加强村官队伍的素质教育和监督管理，使其理论素养和政策水平能够适应农村民主法治建设的需要。

（三）以权制贪，强化村民权利保障的“具体环节”

卡洛斯·艾伯特·罗赞斯基认为：“腐败是一种所有社会都会出现的症状，它既可见于最庞大的上层建筑，也可在最微小的团体中找到痕迹。”因此，应从权力的授受和运行等各个环节进行制约。第一，要健全村民议事制度。村委会要定期召开村民议事会，把涉及到村民利益的重大事项交由村民集体讨论决定。第二，要健全财务监管制度。村账乡（镇）管后，凡是涉及到村务开支的，必须注明其用途、经手人和证明人，重大经济问题要经由村民大会表决通过。第三，要建立健全回避制度。在农村基础设施建设和重大项目工程建设中，凡是涉及到自己亲属的，村官要主动回避，决不允许搞“近亲繁殖”，否则，村民代表大会有权进行追查和澄清。第四，要健全村民代表大会制度。凡是涉及到全村经济社会发展和集体资产处置等大事要事，要召开村民大会集体讨论决定，防止“暗箱操作”，真正实行“阳光作业”。

（四）以制防贪，探索完善村务监管的“运作模式”

一是探索建立村务监督制约新机制。由村民代表会议选举产生村务监督委员会，实行财务管理“分权制”，即建立财务审批、记账和保管相互分离、相互制约的制度，村（组）会计由乡镇统一委派和管理，报酬由乡镇政府统一支配，让会计独立履行自己的工作职责，不受任何外来权力干扰。在民主理财方面，宁夏中宁县部分村委会采取“五牙子章”的方式相互制约，取得了显著效果。二是健全村民自治机制。按照党的十七大提出的建立决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力运行机制的构想，以健全农村集体资金、资产、资源管理制度和规范农村民主选举、民主决策、民主管理、民主监督工作为重点，切实提高制度建设的质量和效果。乡镇部门要把村民对村官的民主评议和上级部门对其的审计结果等及时予以张榜公示，还要把贯彻落实村务公开制度作为一项重点工作，长期进行督查，坚决防止和纠正不公开、不及时公开和假公开等问题，重点加强“会审、联签、民评”三项制度的贯彻落实。三是建立重大事项集体决策制度。重大村务事项由“两委”班子集体研究决定，坚决防止个人独断专行；四是实行民主评议制度。“两委”班子的年度工作业绩和个人廉洁从政情况，都要定期向广大村民作出汇报，由村民会议或村民代表大会进行民主评议，并将此作为决定村官进退去留的重要政策依据。

（五）以奖禁贪，激发广大村官干净干事的“精神动力”

马克思认为：“人们奋斗所争取的一切，都与他们的利益有关。”所以，欲使村官不想贪、不敢贪、不愿贪，就必须让他们有利可图，从相关国家政策和法律法规中得到实惠，否则，按下葫芦浮起瓢式的贪腐案件就会屡打不绝。渔民利用鸬鹚（鱼鹰）捕鱼的技巧告诉我们，既要让其有所作为，以调动其捕鱼的积极性，又不能让其为所欲为，胡作非为，建立起科学合理的激励机制和约束机制至关重要。近年来，全国各地纷纷出台激励村官干事创业的相关规定，如宁夏规定对全区连续任职20年以上、在任职期间本人或所在村组受到过国家级、省部级或厅局级表彰奖励，本人没有违法违纪行为、所在村组未发生过重大责任事故和影响较大的群体性上访事件，离职后继续关心本村经济社会发展，并且积极支持现任班子开展工作的优秀村党支部书记、村委会主任发放奖励补贴，并定期组织他们进行体检。此外，还落实了村官“两提三保”制度，提高他们的工作报酬，为他们办理了养老保险，开展了重大疾病医疗保险和人身意外伤害保险试点。按照自治区的统一部署，组织开展了从村干部中考录乡镇公务员工作，有不少村官被考录为乡镇公务员。这种类似于“廉政风险抵押金”制度的实施，对推动村官队伍勤政廉政建设具有非常重要的促进作用。它给予我们的启示是，构建村官合理、合法的利益保障机制，无疑是预防、治理村官贪腐不可或缺的有力制度支撑和现实道路选择。

作为一个近2/3人口生活在农村的农业大国，没有农村的和谐稳定，就没有全国的和谐稳定。我们必须深刻认识到，只有增加村官贪腐的法律成本、经济成本和精神成本，使其贪腐行为的“死亡率”大于“出生率”，各种制度建设才会收到预期的成效。因此，在制度建设上打好“组合拳”、演好“大合唱”是防范和治理村官贪腐的必由之路。只有以显著的反腐成效取信于民，才能进一步巩固党在农村的执政合法性基础，使新农村建设高歌猛进。

（作者单位 宁夏回族自治区固原市委党校）

（责任编辑 楚 朴）