制度创新：推进惩治和预防腐败体系建设的利器

○郑义华

制度创新：推进惩治和预防腐败体系建设的利器

○郑义华

党的十七届四中全会强调指出，我们必须充分认识反腐败斗争的长期性、复杂性、艰巨性，把反腐倡廉建设放在更加突出的位置，在坚决惩治腐败的同时加大教育、监督、改革、制度创新力度，更有效地预防腐败，不断取得反腐败斗争新成效，同时要着力推进反腐倡廉制度创新，完善防治腐败体制机制，提高反腐倡廉制度化、法制化水平。全会坚持把制度创新摆在重要位置上,标志着我国惩治和预防腐败体系建设进程已经进入到制度治理的新时期。在惩治和预防腐败体系的框架中,教育要靠制度来保证，监督要靠制度来落实，改革要靠制度来巩固，纠风要靠制度来深化，惩治要靠制度来规范。坚持把制度建设和创新摆在重要位置上,对于深入开展党风廉政建设和反腐败斗争,建设社会主义法治国家，意义深远。那么，我们应如何贯彻落实党的十七届四中全会精神，推进惩治和预防腐败体系建设的制度创新呢？

一、推进行政法规制度建设的创新

健全行政法规制度,能够切断权力与私利联系的纽带。要坚持用制度管权、管事、管人,深化重要领域和关键环节改革,最大限度减少体制障碍和制度漏洞,完善防治腐败体制机制,提高反腐倡廉制度化、法制化水平。加快行政审批制度创新,要建立科学的机制,以堵塞漏洞,减少钱权交易的机会。加快财政管理体制的创新,建立现代公共财政制度,使腐败分子无法寻找财政制度上的腐败漏洞。加快创新建设工程招标投标、经营性土地使用权、产权交易和政府采购四项制度的创新。另外,要加快制定《廉政法》,尽快修订完善《行政监察法》。重点研究如何贯彻落实《中国共产党巡视工作条例(试行)》、《关于实行问责的暂行规定》、《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》。另外,对官员的教育、官员的自我教育,也应作出制度化的创新安排。

二、推进民主公开制度建设的创新

民主与公开是制度建设的灵魂。积极推进民主选举制度创新,认真贯彻《选举法》,使选举的民主化落到实处。积极推进民主决策制度,深入调查研究,广泛听取意见,集体讨论决定。积极推进民主监督、管理、参与、议事制度的创新。推进政务信息公开方面的立法,建立政务信息公开制度。积极推行公开办事制度、社情民意反映制度、重大事项社会公示制度和社会听证制度。健全政务公开、厂务公开、村务公开、党务公开等制度。总之,民主与公开制度是人民参与政治的前提,也是民主监督机制得以正常运行的基本条件。党和国家的政务活动应依据法律和程序在一定范围内公开,使党政机关的事务和领导干部的活动置于社会和人民的监督之下,使其形成不敢腐败的巨大社会压力。

三、推进党务公开制度建设的创新

党务公开是建立健全惩治和预防腐败体系的重要环节。强化党内监督,必须推进党务公开。没有公开就没有民主,更谈不上监督。推行党务公开,不仅能强化事前监督,提高党内权力运行的透明度,避免暗箱操作,防止权力滥用和寻租,同时也畅通了广大党员和人民群众的监督渠道,能够有效地从源头上遏制党内腐败现象的发生。党务公开有利于建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系,从而不断提高预防腐败的能力和水平,不断铲除腐败现象滋生蔓延的土壤。党务公开的力度、广度和深度,一定程度上决定着党内监督的力度、广度和深度。为了消除党内发生的腐败和违纪现象,必须重点加强对党员领导干部的监督。建国初期,邓小平对此就给予高度重视。他从执政党的地位及领导方式等角度,明确提出了党内监督的作用是防止权力腐化。为了加强监督与真正接受监督,就必须使党的下级组织和党员可以及时地批评上级机关工作中的错误和缺点。随着改革开放的不断深入,科学执政、民主执政、依法执政的提出和推进,实行党务公开就更加必要,也更加可行。我们要发展党内民主,就必须实行党务公开,对加强党内监督从国家制度和党的制度上做出适当的规定,使得监督制度建设更带有根本性、建设性、长期性、全局性。

四、推进科学合理的监督制度建设的创新

监督是预防腐败的关键环节，丧失监督的权力必将导致腐败，而只有严格的监督才能达到有效防范的目的，从某种意义上说，监督制度是预防腐败的重要关口。

第一，要形成有效的监督机制。监督机制是监督工作顺利开展的保障，是预防腐败的有力措施。监督机制是否科学、合理，最主要的衡量标准就是其有效性，若所形成的监督机制难以贯彻落实或约束能力不足，就达不到防范的目的。有效的监督，应该是阳光下的监督、大多数人的监督，“公开”是其必须遵守的原则。这就涉及两个层面的问题，一是行政行为的公开，二是监督行为的公开。在现实工作中，单位与单位之间、单位中的不同科室之间、上级与下级之间的信息不对称现象比较严重，这不但不利于监督工作开展，还容易让腐败分子钻“暗箱操作”的空子。因此，要求我们进一步推行政务公开、实现信息对称，在增加工作透明度的同时也增强监督工作的透明度，此举既能保障监督主体的权利，又能避免某些人以监督为名妨碍正常工作。

第二，对监督的有效性进行定期评估。定期评估的目的，是要确保监督工作的有效开展，及时发现问题并予以解决，降低监督失效的可能性。笔者认为，目前监督机制难以完全贯彻落实的重要原因之一就是缺少与之相配套的评估、考核体系。既然监督工作没有一个衡量质量优劣的标准，又怎么对监督主体的监督行为进行规范、对监督方式进行改善呢?因此，对监督的有效性进行定期评估是合理的、必要的，它能对监督行为进行监控和反馈，有利于监督工作的顺利开展。

第三，加快党内监督制度的创新。建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制,推进权力运行程序化和公开透明。要加快《中国共产党纪律处分条例(试行)》的修订,使其更加适应新形势下反腐败和党风廉政建设的客观需要。切实执行《党内监督条例》,完善巡视制度、舆论监督制度、询问和执行制度、罢免或撤换制度。加快创新党的民主集中制的各项制度,完善领导干部报告个人重大事项制度,健全情况通报与反映制度和重大决策征求意见制度,完善领导干部民主生活会制度。推行领导干部廉政承诺制、行政执法责任制等。此外,要抑制官员生活腐化,不仅要靠体制内的监控,还要借助民间的力量,要通过立法等途径,完善举报、检查、处罚等机制,使官员的私生活置于大众传媒和社会公众的全程监控之下。最终建立一个科学合理、民主透明、公平竞争、高效严谨的用人机制。

五、推进党风廉政建设责任制的创新

目前,问责制作为一项具有全局性、关键性和根本性的党风廉政制度,也的确在向“制度化、法律化”方向发展,但问责制的制度设计还不能说已经完善了。尤其是在问责主体、客体和程序等问题的设计上,都还存在进一步完善的空间。首先是“有责必问”的实施并不彻底。其次是责任者应该追究到哪一层次不明确,问责机关的自由裁量权过大,势必留下某些官员被问责后为复出而“跑官”的隐患,甚至不排除个别人欲借问责打击异己的可能。最后是应当给问责双方充分、平等的发表意见的机会,在问责程序的运行中,应当更多地关注被问责官员的权利,给他们开辟更有效的权利救济渠道。要根据实际效果不断地修正该项制度,以达到反腐的最佳效果。

六、推进惩治腐败的法律制度建设的创新

我国反腐倡廉制度和法规建设还存在一些问题和不足，如，有些制度缺乏科学性，不够系统、不够配套，注重单体性、忽视整体性，有些制度比较滞后，待制度出台时，某些腐败现象已经泛滥成灾、难以治理。此外对制度执行不力，特别是对于违反制度和法规的行为在惩处时从宽、从软，使得已有的制度和法规并没有切实发挥作用。

腐败发生后，应以法律的手段严厉惩治。也只有依法严惩，才能杀一儆百，有效根治。但现实情况是，腐败分子中领导干部居多，而且有不少是高层领导干部。对他们的处理，如何体现邓小平的“有法必依、执法必严、违法必究”和“在法律面前人人平等”的法制原则，极其关键。对这一问题，邓小平有明确的要求，那就是，公民在法律和制度面前人人平等，党员在党章和党纪面前人人平等。不管谁犯了法，都要由公安机关依法侦察，司法机关依法办理，任何人都不许干扰法律的实施，任何犯了法的人都不能逍遥法外。对于腐败现象，严惩不是根本目的，彻底解决才是关键所在。因为腐败是社会主义的大敌，它与社会主义根本不相容。如何贯彻“有法必依，执法必严，违法必究”的法制原则，特别“在法律面前人人平等”的法制原则，排除各方面因素干扰，坚决贯彻执行到底，是当前的重点问题。

目前我国的反腐败法律制度更多是限定在党内制度上，而真正属于法律范畴内的反腐败法律法规相对薄弱，如果党内制度不能及时转化为国家的法律法规，将无法增强这些制度的强制性和约束力。未来如何使党内制度与国家法律相衔接，适时将经过实践检验、适应形势发展的党内制度转换为国家法律法规，增强约束力和强制力，将是反腐败制度建设的重要方向，也是反腐败法律法规建设和完善的关键。

七、推行并完善国家公务人员个人财产申报制度建设

推进制度创新的要求中,“官员财产申报制度”是群众呼声最高的。国外成功的实践经验已经证明,“官员财产申报制度”是反腐倡廉最为根本的制度保障,因而,被一些人认为是终极反腐制度,是反腐预警制度的核心。国家公务员个人财产申报制度也就是我们通常所说的“阳光法案”,在不少西方国家都已制定并实行。“阳光法案”规定国家官吏不管政务官、事务官还是司法监督官员,在担任国家公职期间和任职届满时,都必须定期公开申报登记其财产,并通过档案馆向民众公开,主动接受社会公众的监督。此外,财产公开申报以后,还要接受有关部门的审查,看其来源是否正当,不能说明财产来源的,则被视为“非法所得”并依法追究其法律责任。目前,我国也已经建立了财产申报制度,让“阳光”照亮体制,使公务人员的财产及其变动情况受到社会的监督,无疑可以在相当程度上遏制权钱交易等腐败行为的发生。笔者认为财产申报制度有两点要特别考虑：一是制度一定要真正落实;二是官员财产申报制度是针对官员的有形财产进行的申报,而那种由官员的地位和掌握的权力所形成的无形“特权”或“资源”,又该怎样进一步去监督和控制,则是创新和完善这项制度时需要考虑的问题。

八、推进制度建设和创新的具体化

在推进制度创新的同时，我们还应强化制度的贯彻落实。我国监督和约束公共权力预防腐败制度的建设有一种奇怪的现象：一方面是社会各界不断呼吁制定反腐败的制度，另一方面我国又是世界上拥有此类制度规定较多的国家之一，这便涉及一个问题，就是我们在制度中预设的种种监督机制、制约机制并没有真正发挥作用，因此，我们必须强化对反腐败制度的贯彻落实，在反腐败制度的贯彻落实中才能够真正实现对公共权力的监督与约束，从而预防腐败现象的发生。

执行力是制度的生命，约束力是制度的灵魂。如何保证制度可执行、有约束，寄希望于制度执行主体的主观能力和水平，是不可靠、不现实的，关键取决于制度的具体化和可操作性。正是因为在具体化和可操作性上存在问题，导致了实践中诸多制度形同虚设，根本起不到防治腐败的作用。从国外反腐倡廉先进经验来看，制度上的具体、严密和严格是其最突出、最鲜明的特点。从目前国内很多地方的反腐倡廉制度建设工作来看，普遍注重的是增加新的制度，所忽略的是对腐败行为多发领域、易发环节监督约束制度的细化、量化、具体化、严格化。因此，在建立健全反腐倡廉法规制度的过程中，我们既要及时填补防治腐败的制度空白，更要突出制度的具体化，按照分级立规、分层执行的原则，正确处理好抽象和具体的关系，准确把握好目标和要求的尺度，做到宽严相济、具体明确。对落实到执行层面的制度文件，必须突出细化管理、量化控制和程序化运作，及时制定具体明确的实施意见和配套办法，消除制度“盲区”，减少制度“弹性”，增强反腐倡廉制度的针对性、实效性，防止过于原则笼统而导致实际操作无所适从，真正形成用制度管权、管事、管人的机制。

（作者单位 中铁大桥局集团）

（责任编辑 剑锋）