论新时期我国军民融合式发展的成效与问题

○肖波 喻雯

论新时期我国军民融合式发展的成效与问题

○肖波 喻雯

我国军民融合式发展体制机制建设经历了从无到有、由计划到市场、从低级到高级的历史发展过程。从军民融合式发展的现状来看，尽管通过不断的改革，我国军民融合式发展体制机制建设迈出了很大步伐，但也应清醒认识到，我国的军民结合、寓军于民事业仍处于不发达阶段，特别是“融入”的体制机制还不健全，军民融合式发展体制机制建设仍任重而道远。当前，推进军民融合式发展体制机制建设还需重点加强宏观谋划和顶层设计，建立国家层面的“军民融合”体制，树立市场观念，加快民进军步伐。

一、建国以来我国军民融合式发展的几个阶段

（一）改革开放之初，军民融合的体制机制建设起步阶段

党的十一届三中全会后，党和国家的工作重点转移到经济建设上来。邓小平继承和发展了毛泽东“军民两用”思想，明确提出：“军工企业要走军民结合的道路，在国家的统一计划下，以军为主，搞军民结合。”[1]国务院、中央军委据此重新制定并形成了“军民结合、平战结合、军品优先、以民养军”的方针，开始了对国防科技工业的改革。这一时期的军民结合体制机制建设主要表现在对军工企业生产实行民品制度安排。1986年7月，国务院、中央军委调整了军工管理体制，将原核工业部、航空工业部、航天工业部、兵器工业部改为由国务院直接领导，解决了国防科技工业在上层管理体制上长期存在的军民分离状态，为军工企业发展民品纳入国家的统筹规划和国民经济发展规划创造了有利条件。1989年4月，国家计委、国家科委、国防科工委联合成立了三委军转民联络组；同年10月，在京召开了“全国军民结合工作会议”，提出了进一步推进军民结合工作的10条措施。1990年1月，国务院、中央军委批转了《国防科工委、国家计委、国家科委关于进一步推进军民结合工作的请示》，为军民结合的发展进一步指明了方向。

（二）市场经济条件下，军民融合的体制机制建设转型发展阶段

1993年11月，党的十四届三中全会讨论和通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，在建立社会主义市场经济体制条件下，江泽民提出了“军民结合，寓军于民，大力协同，自主创新”的十六字方针，积极探索和建立与市场经济体制相适应的军民协调发展的国防科技工业、军队装备建设和军队后勤社会化保障体制机制。

一是建立和完善与社会主义市场经济体制相协调、与武器装备建设规律相适应的国防科技工业新体制。国防科技工业坚持面向国防建设，面向经济建设，走“小常备、大动员”的建设路子，大力发展军民通用型生产，逐步提高了军民兼容程度，增强了平衡转换能力。1998年，国防科技工业的管理体制实现了重大变革，新的国防科工委和总装备部成立。1999年国防科工委出台了《武器装备科研生产许可证暂行管理办法》，这一办法对申请许可证的单位企业的性质没有作任何限制。国防科研生产朝着建立“小核心、大协助”的方向转变，从而将国防工业建立在整个国民经济发展的基础之上。

二是建立和完善军民结合、寓军于民的军队人才培养体系。借助地方高校的学科优势、人才优势、科研优势为部队培育人才，是新形势下加强军队人才队伍建设的重要途径。从1997年国家教委和总政治部联合下发《关于进一步做好向军队输送普通高等学校毕业生工作的通知》开始，为保证依托国民教育培养人才的质量，我国先后制定了一系列依托普通高等教育机构培养军队干部的法规制度。2000年5月，国务院和中央军委颁发了《关于建立依托普通高等教育培养军队干部制度的决定》，此后不久，把“接受普通高等学校毕业生”写入了《中华人民共和国现役军官法》。

三是建立和完善军民结合、寓军于民的军队保障体系。我军于1999年启动了后勤保障社会化改革试点，2000年在全军大范围展开。通过改革，把应该而且能够由社会来办的事情交给社会，把担负非军事职能的保障机构交给地方，把担负军事保障职能的机构真正搞精干、搞充实。为适应国家经济体制向社会主义市场经济的转变，我军后勤先后在军费预算制度、采购制度、住房制度、医疗保障制度、军人保险制度改革等方面进行了积极有效的探索与改革。

（三）新世纪军民融合的体制机制建设快速发展阶段

2003年10月，党的十六届三中全会指出要建立军民结合、寓军于民的创新机制，实现国防科技和民用科技相互促进和协调发展。2007年9月，胡锦涛在党的十七大报告中首次提出要“建立和完善军民结合、寓军于民的武器装备科研生产体系、军队人才培养体系和军队保障体系，坚持勤俭建军，走出一条中国特色军民融合式发展路子”[2]。军民融合的体制机制建设步入了发展的快车道。

在国家总体规划融入方面，《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》将国防和军队建设规划纳入国家经济社会发展的总体规划，并把国防动员建设列为主要内容之一。《2006—2020年国家信息化发展战略》将军民结合作为我国信息化发展战略方针之一。在体制融入方面，2008年国务院行政体制改革中，原国防科技工业委员会核电管理以外的职能成立国家国防科技工业局，归入新设立的工业和信息化部，为进一步推进国防科技工业领域军民融合提供了体制保障。在武器装备建设融入方面，2004年6月，国防科工委、国家发改委联合发布的《国防科技工业产业政策纲要》中指出，“推进国防科技工业投资主体多元化”、“重点支持武器装备科研生产核心能力，普通加工制造能力原则上向全社会开放，形成有利于适度竞争的武器装备科研生产能力”。“十一五”规划和2020年远景规划提出建立军品市场准入和退出制度。2005年2月24日颁布的“非公经济三十六条”在第6条中提出“允许非公有资本进入国防科技工业建设领域”。在人才培养融入方面，2005年夏，全军首次召开接收和培养地方大学生干部工作会议，之后军委下发文件要求采取超常措施从社会特招特聘军队建设急需人才。总政治部还先后出台了接收工作规定、招收国防生工作暂行规定等10多个文件。自国务院、中央军委决定建立依托普通高等教育培养军队干部制度以来，全军先后与一百多所地方高校签订了协议。近年来，军队还逐步扩大从社会直接招收士官的数量和范围并出台了相关政策规定。

二、我国军民融合式发展体制机制建设的特点

（一）由计划安排到市场配置

在计划经济体制下，国防科技工业投资是以指令性计划，按部门和企业隶属关系安排投资，以政府为单一主体的财政投资。随着社会主义市场经济体系不断完善，军队在组织架构和政策机制的设计上，开始打破计划经济体制下依靠行政命令配置资源、无偿满足军事需求的思维定势，尊重市场经济的基本法则和规律，发挥市场配置资源的基础性作用，按照公平公正、互惠互利、诚实守信的原则，树立市场观念和花钱买服务的思想。国防科工委成立以后，国防科技工业投资管理在有限范围内引入了市场机制，《关于深化国防科技工业投资体制改革的若干意见》的颁布实施，使资金来源由单一的政府投资扩大到利用社会资金。军队还按照“供需分离”的原则，积极调整和改革国防采购办法，通过军事订货制度代替军品调拨制度，为国防市场引入了竞争和约束机制，推动了我国军事装备市场的形成与发展。

（二）由板块结合到体系融合

长期以来，国防科技工业从原材料采购、加工到装配，大都强调产业内配套协作，社会化协作程度低，这种游离于国民经济其他行业之外的板块结构，使得军工企业难以把握市场提供的更多产品和企业发展的机会，更为重要的是限制了军工技术、人才集中等比较优势在更广泛领域发挥及军工优质资产在更大范围内重组。“军民融合”思想的提出使军民融合式发展不再仅仅局限于简单机械的“板块式”结合，而是在更广范围、更高层次、更深程度上全面推进国防建设与经济、科技、教育在发展理念、战略规划、资源配置、体制机制等全方位的体系融合。

（三）由单向兼顾到双向融合

在新中国成立后的相当长时期内，军民融合始终处于一种顾此失彼的单向融合状态。改革开放之前，由于国防建设处于优先地位，经济建设要充分兼顾国防建设的需要，而国防建设则单纯从自身需要出发，很少考虑经济发展需要，这一点在20世纪60、70年代的“三线建设”上表现最为明显。改革开放后，在以经济建设为中心的大战略下，国防和军队建设地位相应地调整为服从服务于经济建设大局，“军队要忍耐”成为这段时期对国防和军队建设的基本要求。2002年，党的十六大报告首次提出“坚持国防建设与经济建设协调发展的方针，在经济发展的基础上推进国防和军队现代化”，标志着国防和经济建设步入了协调发展时期，军民融合开始摆脱过去那种你吃掉我、我让利于你的单向融合局面，朝着互惠互利、互兼互容的方向发展。在国防建设进一步融入经济建设的同时，经济建设中也开始注重将国防建设要求纳入经济建设之中。二者在资金、技术、科研、生产、教育、人才、运输、能源、信息、保障、国防动员等多个方面的融合得以深入展开。

三、军民融合式发展体制建设的几个问题

（一）加强宏观谋划和顶层设计

国防建设是国家行为，“军民融合”要走得顺畅，必须由国家高层进行决策，加强宏观谋划，从国家层次上统筹军民结合，实现军工与民用工业的规划衔接、供需对接和资源共享。通过积极主动的战略筹划，把国防建设有机融入经济社会发展体系之中，使经济建设和国防建设相互促进、融为一体，努力形成经济建设和国防建设协调发展的科学机制。要从国家发展与安全的顶层设计上，将军队建设纳入国家发展的总体规划。通过国家总体规划，把国防和军队现代化建设融入国家现代化建设的战略全局中，为国防建设与经济建设协调发展创造良好的政策和制度环境。在国家战略规划融合的基础上，深入推进军民基本建设规划、军民人才建设规划、军民科技工业发展规划、军队后勤建设规划等国家建设各个领域发展规划的全面融合。

（二）建立国家层面的“军民融合”体制

对我国来说，加强国家层次管理体制建设，首先是完善由中央统一领导的军民兼容建设管理体制，设立统管“军民融合”的专门机构。其次，应当完善地方各级政府领导“军民融合”的管理体制。统筹在高层，落实在基层，地方各级政府的实体机构，可以统一组织其管辖范围内的“军民融合”工作。要逐步调整完善地方政府的管理职责，把在经济建设中贯彻国防功能，在国防建设中反映国民经济和社会发展要求，作为一项重要内容纳入地方政府工作考核体系，使地方政府在加强经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的同时，能够兼顾国家安全利益[3]。要进一步建立和完善军地联席办公会议制度，从项目确立、投融资、价格、税收、土地使用和对外贸易等各个方面，加大“统筹协调”的力度，为国防建设与经济建设良性互动、协调发展提供良好的制度保障。

（三）树立市场观念，加快推进民进军步伐

美国国防体制改革信奉一句名言——“凡是地方能做的事，都从国防系统移到地方去”。美国国防部作为“挑剔的买主”，凡是能在市场上买到的，直接拿来满足军事需求。当前，我国国防体制与信息化战争要求及社会主义市场经济发展还存在着一些不相适应的方面，如国防科技工业从总体上仍呈现出一种与民用经济体系相隔离的“橄榄型”结构。特别是我国社会主义市场经济体制不断完善，高新技术产业化和社会信息化迅速发展，我军在信息化程度、技术层次甚至组织管理体制等方面很多都已落后于地方，加快推进民进军步伐显得尤为迫切和必要。但由于在体制机制、政策法规方面存在种种限制，民技军用还很有限，民用高新技术优质资源不能及时、有效、有序地为国防现代化建设服务，既造成了资源的极大浪费，又限制了我国国防科技工业水平的提高。必须树立市场观念，引入市场竞争，打破行业垄断，完善竞争、评价、监督和激励机制，让民品生产单位合法公平地参与军品科研生产配套，加快民进军步伐[4]。

[1]《邓小平军事文集》第3卷，军事科学出版社、中央文献出版社2004年版，第107页。

[2]《十七大报告辅导读本》，人民出版社2007年版，第73页。

[3]楚德江：《关于有效政府的特征分析》，《理论探索》2010年第1期。

[4]王文章：《我国现代化模式的现状与转型》，《理论探索》2010年第2期。

（作者单位 南京政治学院、南京陆军指挥学院）

（责任编辑 崔光胜）