360度绩效考核法在公务员绩效评估中的应用

○ 刘永昌

360度绩效考核法在公务员绩效评估中的应用

○ 刘永昌

公务员绩效评估是现代政府管理的前沿课题。但是鉴于公务员工作性质的特殊性，形成了公务员的绩效考核与工商企业管理者的绩效考评的差异性，使在对公务员进行绩效评估时比较棘手，弊端甚多。其中，公务员绩效评估主体单一的弊端已经显而易见。

《公务员考核规定（试行）》规定，主管领导在听取群众和公务员本人意见的基础上，根据平时考核情况和个人总结，写出评语，提出考核等次建议和改进提高的要求。近年来，其他的公务员绩效评估主体虽然也有一定程度的发展，但从整体来说还处于一种萌芽状态，其他评估主体的参与意识、代表性、参与渠道等方面还严重不足，制约了我国公务员绩效评估建设的科学化和规范化。公务员绩效评估主体多元化的不足，不仅影响政府绩效和公共服务水平的提高，而且违背民主治理、公共服务等新公共精神，不符合我国政治民主化发展的趋势，最终必将阻碍我国经济社会的全面发展。

为淡化上级主管在公务员绩效评估过程中的权力操纵，增强公务员绩效评估的民主性、公平性、全面性、科学性，保证政府利益相关者的权益，使公务员考绩制度更加完善，现代公务员绩效评估制度开始摒弃单一型主体评估模式，提倡实行多元化评估主体。本文从360度绩效考核法的角度出发，分析探讨我国公务员考核多元化主体的优劣，拟将360度考核法引入公务员评估的体系。

一、360度绩效评估法阐释

360度绩效评估法即360度反馈评价法，也称为全方位反馈评价法或多源反馈评价法，它是20世纪80年代由美国Edwards&Ewen等学者在一些企业组织中不断研究发展而成。通过360度绩效评估，部门可以从内外、上下等多个角度搜集到尽可能多方面的评估信息，从而对职员的绩效进行符合实际的全面的评估，避免长期以来由直线上级考核所带来的误差和偏见。

由于360度绩效评估法体现了组织（员工满意度）调查、全面绩效管理以及“多元评估系统”等多个组织绩效原则，符合“公开、公平、公正”的管理精神，是绩效管理和现代人事测评方法相结台的产物，因此在短时间之内，成为现代欧美国家最流行的人才素质测评方法。

360度绩效评估法目前主要应用于工商企业的人力资源管理,在公务员绩效评估中如何运用360度绩效评估尚处于探索阶段。作为一种有效的绩效评估方法，我们应该将这种方法引进到我国公务员绩效评估当中，加以改造发展成一种新型的国家公务员考核方法[1]。

通过引入360度绩效评估，评估主体可以从内外、正反、上下等多个角度搜集到多方面的评估信息，从而对公务员的绩效提出较公正和符合实际的评估标准和结果。其中，最为重要的一点是引入社会公众对公务员整体绩效的评估，这将从更为广泛的角度督促公务员业绩的完成，使其在完成本职工作的同时，还要着眼于部门的整体绩效。

二、我国公务员360度绩效评估法的多元评估主体

公务员多元化考核主体可以分为内部考核主体和外部考核主体，内部考核主体包括被考评者自己、上级、同事、下属；外部考核主体包括服务对象、社会公众、专家、专业的评估机构等。不同的考核主体具有不同的特点，选择绩效考核主体首先要对他们的特点进行了解，然后根据具备考核资质的考核者与考核岗位内容、考核目的要求进行合理安排，更好地达到绩效评估的目的。

（一）自我评估

公务员的自我评估是绩效评估中必要且有效的环节，因为公务员最清楚自己工作的实际完成情况以及工作中所遇到的问题等，通过自我评估，公务员可以更好地全面了解自己，总结自己工作中好的经验方法，分析工作中的失误和不足，针对评估结果提出具有建设性的意见，更有利于提高自己的绩效。这种方法的缺点是自我评价主体不能客观地评价自己，而往往倾向于高估自己的绩效，因此这种方法只适用于协助员工自我改善绩效，不足以作为加薪、晋升等方面的评判标准。但通过提供广泛的反馈，或采用一些客观的绩效信息，可以减少这种问题。

（二）上级评估

上级通常指被评估员工的直接主管，他比其他任何人都更了解下属的工作表现和其工作实际绩效的完成情况，而且上级有机会与下属更好地沟通，了解其想法，发现其潜力，因此在绩效评估中也最有发言权。但是这种评估方法也存在一定缺点，如上级可能因个人喜好而滥用职权，在评估中夸大或降低职员的实际工作表现，影响绩效评估的客观性和准确性；同时，现代政府部门的组织结构趋于扁平化，上级管理幅度加大，阻碍了管理者对下属情况的有效和及时观察。

（三）同事评估

《国家公务员法》规定公务员考核的标准是德才兼备，即从德、能、勤、绩、廉5个方面对公务员进行全面评估。而公务员的日常行为中所表现出来的品德、能力等方面，上级只能观察到下级工作表现的小部分，而与被评估者朝夕相处的同事更清楚其日常行为。因此，同事的评估可以更为全面地评价公务员品德、能力和绩效等等各方面。但由于同事之间也可能受人情关系影响而相互包庇，使考核结果偏离实际情况。

（四）下属评估

下级可以对被评估者的领导、决策、沟通和执行等方面能力提供较多的信息，而且下级考核可以使上级受到有效监督，帮助上级发展领导管理才能。但下级有可能为了讨好上级，做出失实或夸大上级的评估。同时由下级对上级进行绩效考核也可能使上级在工作中缩手缩脚，影响其工作的正常开展。

（五）社会公众评估

政府以为社会和公民提供优质高效的服务为宗旨，公民对政府绩效评估最具有发言权。在政府绩效评估中科学合理地引入公民参与机制，让接受政府服务的行政相对人评价公务员绩效具有不可替代的比较优势，是近年来各地新兴的群众评议公务员绩效的方式。该项评估主要针对那些直接与公众接触的公务员的绩效进行评估，其目的主要在于评估行政相对人对于公务员服务的满意度和服务效率，如设计问卷，对信访局接待上访者的态度、解答上访者问题和解决上访者困难等方面进行公众满意度调查，以此评估信访局中相关公务员的工作绩效。这种模式以顾客满意为标准，可以有效提高公务员的服务意识和工作效率，受到了政府部门和外部公众的广泛关注。

自下而上的评估模式能够弥补政府内部评估的不足，但这种评估仍然面临一些问题，比如公众缺乏参与意识、公众参与的代表性不足、公众参与的途径不畅、政府信息不对称等因素，评价结果往往有失客观，政府部门接受度不高，从而导致评估结果也难以得到有效的运用。

（六）第三方评估

第三方评估的组织机构通常由某一领域的学术权威、公众、政府官员和办事人员等组成，在政绩评估方面具有很强的专业性和技术性，可以克服其他评估主体自身在判断、决策以及个体利益等方面的局限性，使评估结果更加客观公正。他们可以运用科学的统计方法收集和整理多方信息，了解行政相对人对公务员工作的满意程度，并积极听取其对于公务员的服务质量和效率的反馈意见。因此能增加评估透明度，更客观地反映公务员的全面能力，提高评估效率。

第三方评估的优点是评估主体有绩效考评方面的学术理论和技术经验方面的优势，且独立于被考评者，较易做到公正客观；强调第三方的介入，将对公务员的考评置于整个社会的监督之下，可以防止考核中的不正之风；同时第三方评估也就可以获得更为广泛的群众基础，获得公众的认同。其缺点是外部专家可能对有些公务员的具体业务不太熟悉，且第三方评估可能成本较高。

三、我国公务员评估引入360度绩效考核法的路径选择

（一）设立科学的考核指标

要对公务员绩效进行评估，首先必须要明确被评估人的责权利，对被评估人做好岗位分析，然后据此设定具体的定量和定性的考核指标。例如，可以将公务员能、绩的指标多设定为定量的，而将德、勤、廉等方面的评估多设定为定性指标。同时在评估指标设计过程中，要改变盲目追求GDP的倾向，而是以民生为重、社会协调发展的综合指标为参照系，把社会、民生、廉政建设和行政效率等非经济指标纳入公务员绩效评估。此外，公务员评估标准的设定应注意要便于评估主体理解和使用[2]。

（二）设立专门的考核机构

建议规模较大、规格较高的政府部门设立专职的考核机构，指导下级部门开展公务员绩效评估工作。考核机构要对下级的考核工作进行监督指导和复议答复。人员较少的基层单位应安排人员兼职负责本单位的考核工作。

（三）界定评估主体的范围

引入多元主体参与评估，可以提高政府绩效评估的信度和效度，使政府的绩效更好地体现公共意志。所有政策参与主体，包括公众、企业、非政府组织、媒体、民意代表、专业评估机构都可以成为公众的组成部分，但现实中所有的评估主体都要参与进来是有一定困难的，且成本较大，所以评估主体的选择必须既符合客观、公正的原则，又必须符合成本、效率的原则，如哪些评估过程需要引入多元评估主体、选择哪些主体、选择多少主体参加评估更加科学合理？都需要认真设计。

（四）设定好各评估主体的权重

根据政府部门岗位的特点、考核的内容和目的，对不同考评主体设置不同的权重，权重的大小应由上下级、同事、客户及专家在具体评估中的重要性来确定。大致可设定这样的原则：德、勤、廉方面的考核应以直接服务对象和普通群众的评估意见为重；而能、绩方面的考核则应以主管领导的评估意见为重；同事的评估意见在各类考核内容的权重则可以比较均匀。

（五）做好各考核主体的选拔培训工作

为顺利实施360度绩效考评，必须营造一个推行360度绩效评估的好环境，做好考核政策的前期宣传。考核指标和权重设定好后，剩下的就是考评人如何使用的问题了。首先，考核小组成员的挑选必须坚持公开、公正的原则，尽量避免感情因素的影响，而且小组成员每年要有所调整；在实施考评前，必须通过积极宣传和组织针对各类评估人的专业培训，培训考核人的实际考核操作能力，使各类评估人都能充分理解指标和考评方法，提高考核者的能力和素质，进而提高评估的效率。

（六）确保各类评估信息的可靠性和及时性

要重点考虑怎么保证直接服务对象和普通群众评估意见收集的可靠性和及时性。直接服务对象考评信息的收集，对于从事窗口服务的非领导行政人员考核信息的收集可以通过类似于银行窗口的“顾客按键评价系统”，直接服务对象在现场就可以通过按键发出“满意”、“不满意”、“非常满意”等可用作考核的信息；对于非窗口服务的非领导行政人员的考核信息可以通过提出要求由直接服务对象回签的“行政服务意见反馈表”来收集。由于普通群众这类评估人并没有直接和被评估人发生业务，其评估意见主要集中在非领导行政人员的社会公德、工作作风和廉洁自律的评定，可以通过各级政府的电子政务网站或者设立信箱来收集。

（七）做好评估工作的过程监督

绩效评估的成功与否，最重要的在于保证评估工作的客观公正。要做到这点，在设置科学的评估体系、宣传培训相关人员和畅通信息收集渠道外，还要高度重视评估执行的过程,必须确保整个过程是公正真实的。对收集到的公务员评估信息，尤其是匿名信息要由专门人员分析调查其真实性和可信度，以防有人因私利私怨利用匿名之便行捏造之举，给评估工作带来干扰和障碍。

[1]李彦娅、刘典文：《公共行政本土化的几点思考》，《理论探索》2008年第5期。

[2]王海：《试论科学发展观蕴含的方法论》，《理论探索》2010年第2期。

（作者单位 中南财经政法大学公共管理学院）

（责任编辑 崔光胜）