行政机关依法行政的难点及对策研究

○ 陈建玲

行政机关依法行政的难点及对策研究

○ 陈建玲

依法行政是现代社会法治国家所奉行的普遍准则，是依法治国的前提和基础，是我国民主政治建设的重要组成部分。当前，依法行政已取得了较大成效，同时也还存在一些不可忽视的问题，仍需进行坚持不懈的努力。本文对当前依法行政存在的问题进行探讨，以便进一步提高行政机关依法行政的能力。

一、依法行政存在的主要问题

（一）“人治”残余仍然存在，“法治”意识缺失

依法行政观念的形成或转变受到社会政治、经济及文化传统等多方面的影响和制约，中国毕竟是一个具有几千年封建专制历史和人治传统的国家，旧的观念和旧的习惯积淀太深，再加上改革开放和市场经济的冲击，给目前的依法行政带来诸多障碍。权力唯上、官本位观念作为一种传统的专制力量仍在钳制人们的思想、限制人们的行动。有些领导过分夸大了手中的权力，“官大一级压死人”，谁职位高、谁说了算已习以为常；有的领导认为，依法行政不管用，按法定程序办事太麻烦，远不如开会、发文件，甚至打电话方便快捷，习惯于“以言代法”，置法律于不顾；有的领导认为，“法治”是治“民”的而不是治“官”的，依法行政就是“依法治老百姓”，称之曰“法律是人制定的，归要到底还是人治”，往往把自己凌驾于法律之上，凌驾于老百姓之上，颐指气使，耀武扬威，为所欲为；有的领导则把法律当作一种为“我”所用的工具，对已有利的就执行，对已不利的就抛至一边，我行我素。当前我国民主的氛围、法治的氛围还比较薄弱，依法行政的阻力较大。

（二）行政立法内容欠缺，制定程序疏漏

1.行政立法的部门保护和地方保护倾向明显。目前，行政立法已成为一些行政机关扩张权力、一些地方保护自身利益的主要手段。在现行的行政法律规范中，普遍强调行政机关的审批权、处罚权、检查权、监督权，却很少规定有关行政机关因管理不善或错管所应负的法律责任。有的行政机关借修‘法”扩权，以“法”争利，“法”成了强化执法地位利益，推行“行政意图”的工具，实际生活中的乱收费、乱罚款、乱集资、乱摊派、乱评奖、乱设许可证项目、垄断性经营等等不合理的现象常常就是由行政机关以“法”的形式使其“合法化”的。所谓“立法”，实质上就是利益分配的产物，借用经济学的术语，是“设租”与“寻租”的产物。与部门利益膨胀“交相辉映”的是地方保护主义的盛行，各地从本地的利益出发，在立法中，打着“为本地经济建设保驾护航”的口号，使得法规的天平倾斜，从而造成各地法规与法规之间相互矛盾、对立的情况时有发生。

2.行政立法冲突现象屡屡发生。行政立法与高层次立法以及行政立法内部之间相互抵触、冲突的现象屡屡发生。主要表现在：一是规章之间相互冲突。规章分为两类规章，即部门规章与地方政府规章。这两类规章之间虽无高低之分，但是由于部门规章与地方规章的制定主体有区别，经常会发生两类规章相互冲突的情况。二是地方性法规与部门规章之间的冲突。地方性法规主要是规范本地区的管理规范，属于地方性的立法，部门规章是国务院各部委制定的适用于全国性的管理规范，因此经常发生地方性法规与部门规章之间的冲突。

3.行政立法语句表达模糊，自由裁量权过大。行政立法中经常出现含糊、不确定、缺少责任条款的内容。如：有的文字表述不规范、不准确、不精炼，有一些条款甚至出现法律常识性错误，致使规范性文件出现歧义，严重影响了规范性文件的正确执行；有的内容空洞，缺乏可操作性，虽然设定了禁止条款，却于法无据，造成了禁而不止，禁而无效的尴尬局面，降低了规范性文件的权威；有的严重不负责任，将外地经验和文件原封不动地照抄照搬，没有细化法律法规，没有结合实际，缺乏本地特色，致使规范性文件在本地难以施行；有的自由裁量权规定的幅度过大，造成少数行政执法人员毫无顾忌地行使行政权，导致行政权的滥用。

（三）行政执法体制不顺，行政越轨行为屡见不鲜

一是行政执法“主体混乱”。表现为行政执法队伍过多、过滥；行政执法权分散；执法主体不合格；部门职能重叠，职能不清，重复执法，多头执法现象严重。

二是行政执法“利益化”。有相当一部分基层执法队伍经费的主要来源是罚款和收费，而且罚得越多，收的越多，返还的也就越多，使行政执法与执法者的自身利益直接挂钩，造成执法行为与执法目的严重背离。执法就是罚款、执法就是收费已经成为个别执法人员的“准绳”，甚至有些部门从自身利益出发，给每个执法人员下达罚款任务，开展罚款竞赛，一些部门有利争着上，无利躲着走，争管辖，争权利，争罚款，争收费，有的对于违法行为不是及时制止，而是任其发展，事后收拾“残局”，有的故意设置“圈套”，引诱行政执法相对人违法，然后施以重罚。

三是执法程序“随意性”。有的在实施行政处罚过程中，不履行事先告知义务，剥夺了行政执法相对人的申辩权；有的不告知行政执法相对人获得法律救济的途径，剥夺了行政执法相对人的法律权利；有的颠倒程序，先罚款后定性；有的该适用普通程序的，却适用了简易程序，该适用简易程序的，却适用了普通程序。

（四）行政监督软弱乏力，行政违法难以追究

一是行政执法监督缺位。由于受各种原因的限制，对于违法行政行为，往往是就事论事，对事处理得多，对人处理得少，虽然违法行为得到了纠正，而违法执法者却很少受到相应的惩处，不能从根本上解决问题。

二是行政执法监督缺位。集中开展行政执法监督检查的活动数量偏少、范围偏小，有些地方每年仅开展1－2次执法监督检查，有的甚至几年未开展行政执法监督检查活动，而且将主要精力放在城管、规划、公安、建设等大的执法单位，未形成系统化、制度化、经常化和全面化的执法监督格局，造成依法行政发展水平的不平衡。

三是行政执法监督滞后。认为监督就是查错纠偏，忽视事前监督和事中监督这两个最重要的环节，偏重于事后监督，导致违法行为得不到有效预防和控制。

二、实现依法行政的途径

（一）更新观念，树立行政法治意识

意识指导行动，行动受制于意识。没有行政法治意识，就不可能依法行政。针对当前的实际，主要应从以下几个方面来更新观念，树立行政法治意识:

一是要革除“人治”思想，树立“法治”意识。“法治”是现代法治国家普遍适用的准则，是社会文明进步的标志。为了社会的长治久安，我们必须牢固树立“法治”意识，摒弃以言代法、以权压法、违法行政等陋习，维护法律权威，切实做到依法管理国家政治、经济、文化和社会事务，切实维护和保障广大公民参与管理国家事务的权利。

二是要革除法律治民不治官的错误思想，树立法律面前人人平等，依法行政重在依法“治官”的观念。要依法规范行政机构行政职能、行政编制、行政运行方式和程序、行政人员的行政行为、各监督主体的行政监督，使行政机关的行政活动，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，提高政府威望和行政效率，使行政管理走向“法治”轨道。

三是要革除单纯的法律工具主义观念，树立法律工具主义与法律目标主义同时并重的意识。

（二）加快立法，健全完善行政法律制度

一是坚持体现地方特色，紧紧围绕政府的中心工作开展立法工作。要根据政府立法需求的轻重缓急，加强建设方面的立法，推进战略目标的实现；加强城市管理、保护开发旅游资源和环境保护方面的立法；加强发挥市场在资源配置中的基础性作用方面的立法，确保政府各项举措的落实；加强行政管理体制改革方面的立法，加快建立廉洁高效、运转协调、行为规范的行政管理体制，促进行政效能的提高，使政府立法更紧贴各地实际，为推进经济发展、转变政府职能、强化城市管理而服务。

二是坚持“立法为民”，围绕群众关心的热点难点问题开展立法工作。要以人为本，高度重视直接关系到人民群众切身利益的法制建设，努力解决群众关注的热点、难点问题的立法难题，如：认真研究应对各种突发事件所引起的有关公共危机方面的立法问题；积极探索农民集中居住所产生的农民房屋、土地、就业、社会保障等立法难题；依法切实保障人民群众的生命安全，提高其生活质量问题，使政府立法充分反映民意，具有施行的广泛群众基础。

三是坚持法制统一，围绕创新开展开门立法工作。首先，立法要遵循法制统一原则，注意相关法律、法规和规章的衔接配套，使政府规章具有合理性和可操作性。其次，要善于利用有限的立法资源，加强立法前期调研，继续创新立法方式方法，通过多种途径，切实提高立法的透明度和公众参与程度，充分发挥立法咨询委员会中专家学者的作用，使立法广泛集中民智、真正反映民意、切实珍惜民力。

（三）理顺体制，规范行政行为

一是规范行政执法主体。严格按照职权法定原则，清理和规范行政执法主体。行政职权的创设和存在都必须严格依照法律的规定。行政执法主体在行使职权时，应该力求做到：一不越位，不能擅自超越法定权限，不能再管自己不该管、管不了、管不好的事；二不缺位，不随意推诿、放弃法定职责，该自己管的事就把它管住、管好；三不错位，不能既当“裁判员”，又当“运动员”；四不扰民，该由自己管的事只能把它管住、管好，办事手续越简便、越透明越好。各地政府应全面清理行政权力事项，对各单位的行政许可权、行政处罚权、行政征收权、行政强制权以及其他行政执法权都按照要求进行清理核实，编制职权目录，坚持职权法定原则。

二是集中行政执法权。在行政处罚领域，适应市场经济发展与社会经济协调运行的客观要求，将那些不合要求的或者多余的行政执法部门逐渐合并或取消。逐步成立行政执法局，将执法方面的权限交由一家统一行使，实行统一执法、执罚与执收两条线，从而更好地维护管理相对人的利益。

三是控制行政自由裁量权。鉴于行政自由裁量权的广泛性和多样性，具体的规范行为可分为两个层次展开，一要制定具有一定范围、且具有总体指导意义的标准。主要针对行政自由裁量权行使过程中带有普遍性的原则作出规定。二要各个行政执法部门在规范的基础上根据部门实际建立行政自由裁量权基准制度。各行政执法机关对原先制定的行使行政执法自由裁量权的指导性标准进一步完善和细化，使每一个行政处罚项目都有对应区分不同违法情节的裁量标准，不同情节不同处罚，相同情节相同处罚，从而使执法机关实施的行政处罚更加公正，也有利于社会各界更好地监督行政执法机关的执法活动。只有从法理上明确行政自由裁量权的行使原则，从具体行使上给予明确的指引，才能提升行政自由裁量权行使的合法性和合理性，有效地防止行政自由裁量权的滥用。

（四）深化改革，提高行政执法队伍的整体素质

依法行政，说到底要靠人“依”，靠人“行”，亦即要靠各级各类行政机关及其公务人员去“依”、去“行”。因此，提高行政机关执法队伍的整体素质，直接关系到依法行政的实现。

一是要严把“入口关”。要从源头上把握好选人用人标准，要明确规定进入行政执法队伍的条件，并严格贯彻执行。在目前的情况下，进入行政执法队伍的人员应至少具有大专以上学历，并可根据情况的发展，要求进入行政执法队伍的人员中须具有全日制本科学历。坚持逢进必考的原则，由人事、法制部门共同组织考试，对新录用的人员采用试用期的方式进行考查，经考查合格的人员，再发给其执法证件，方可从事行政执法活动。

二是要抓好“教育关”。加强对现有行政执法人员的思想教育和职业道德教育，使其牢固树立执法为民的意识，通过开展“文明执法”竞赛，评选“文明执法单位”和“人民满意的执法者”等活动，形成竞争激励机制，弘扬正气，树立行政执法队伍良好的形象，推进依法行政向纵深发展。要有针对性地、经常性地、多渠道地对行政执法人员进行业务培训，定期、不定期地进行考核，促进行政执法人员必学、爱学、勤学业务，提高业务素质和实际工作能力。

三是要管好“经济关”。所有行政执法队伍的工作经费应由各级财政统一予以保障，其罚没收入也不再返还，使行政机关行使职权与部门经济利益彻底脱钩，从源头上克服其利益“冲动”。

（作者单位 江苏省丹阳市委党校）

（责任编辑 剑 锋）