中国官员财产申报之路

文/颜玉华

官员财产申报公示制度被全世界公认为“阳光法案”。2009年以来，我国已有七个地方引入这个反腐利器。出台了官员财产申报制度。特别引人注目的是重庆，将官员财产申报公示提到了省级层面。下面透视一下中国官员财产申报之路。

中央的决策和举措

建立官员财产申报制度的设想最早出现在上世纪80年代。早在1987年第六届全国人大常委会第二十三次会议上审议的《关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》就曾明确提出：“一些国家规定公务员应当申报财产收入，我国对国家工作人员是否建立申报财产制度问题，需在其他有关法律中研究解决。”

这一制度在1994年正式列入全国人大“八五”立法规划项目。1995年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》，1997年1月中纪委公布的《关于领导干部报告个人重大事项的规定》，都要求领导干部报告本人、配偶、子女在房产、出国、婚丧喜庆、经营企业、违法犯罪等六方面重大事项的情况，其中的一些重大事项与官员财产状况有关。

2000年12月，中纪委决定在省部级现职领导干部中首先实行家庭财产申报制度。2001年，中纪委、中组部联合发布了《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》。

2009年9月19日，中纪委第四次全体会议公报指出，要认真贯彻落实好《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》的基础上，把住房、投资、配偶子女从业等情况列入报告内容。

这些举措的出台，为官员财产申报从纪律层面，最终上升到法律层面，起到了积累经验、排除障碍和奠定基础的作用。

各地试点扫描

在党中央的大力支持下，自2009年1月1日起，从新疆阿勒泰到浙江慈溪、四川高县、上海浦东、湖南浏阳与湘乡和直辖市重庆，官员财产申报公示试点逐一拉开。

新疆阿勒泰——敢于第一个“吃螃蟹”。2009年2月17日，新疆阿勒泰地区在全国最早实施官员财产申报制度。参加申报的共1054人，其中包括现任正、副县级干部，即所辖的六县一市四套班子、地直机关县（处）级干部；退休3年以内的正、副县级干部；在公安、工商、税务、交通、城建等部门中掌有实权的科级干部。县（处）级干部申报率为98.97%，科级干部申报率为100%。未发生无故拒不申报现象。

新疆阿勒泰首次公开千余名领导干部财产申报，质量较高，尤其是秘密申报部分。所有领导干部对其任职以来的全部家庭财产进行了申报。规定中要求申报的，如汽车、住房等动产不动产，股票、证券等理财产品，由遗产继承、赠与等形式获得的财产，债权债务以及个人的银行存款等7项内容均进行了申报。

在公示实施中执行“两本账”，关于官员的工资收入、奖金补贴等向社会公开。而对于官员历年来的全部财产情况，只保留在纪委的保险柜中，不对外。这一方式实施起来阻力较小。这项制度的推行人，地区纪委书记吴伟平接受采访时说，如今再也没人敢大张旗鼓地抽天价烟了，餐桌上中华烟都换成了10块钱一盒的新疆产雪莲牌香烟。但对于“两本账”的做法，引起社会争议。

浙江慈溪——公示内容涉及面广。2009年1月，在继阿勒泰后，慈溪市700余名现任副局(镇)以上领导干部，除了公布收入等内容外，干部未成年子女名下的房产、拥有的私家车等大宗财产，以及官员亲属从业、子女就学等情况都详细公布。但公布的方式比阿勒泰显得“保守”些，只在各单位的内部公示栏中公示3天。

湖南湘乡 ——“一把手”财产公示开先河 。只要上网点击，你就可以清楚的了解到湘乡市包括市委书记在内的69位领导干部住房情况，看到某干部的住房套数、住房性质、住房位置、建筑面积、房屋价格、产权人姓名与公示人的关系。

湖南浏阳——要求拟提拔干部如实申报财产。2009年9月21日到24日，浏阳市对即将提职的75名领导干部在党风廉政网上公布了他们的年收入、房产、投资、车辆等所有财产。同时申报家庭成员（配偶、子女）及重要社会关系（父母、兄弟姐妹和配偶父母、兄弟姐妹）情况；本人婚姻变化情况；本人持有效因私出国（境）证件和近5年因私出国（境）情况；配偶、子女出国（境）学习、工作、定居情况；子女与外国人、港澳台居民通婚情况；家庭成员及重要社会关系在本人工作所在地或工作的行业领域经商办企业情况，在国（境）外经商办企业情况；配偶、子女担任外国公司驻华、港澳台公司驻境内分支机构管理人员的情况等。

重庆市——公示对象提升到省级层面。2009年12月2日，中共重庆市委三届六次全会通过的《中共重庆市委关于贯彻<中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定>的意见》指出，要旗帜鲜明地推进反腐败斗争，深入推进重点领域、关键环节的改革和制度创新，对司法机关部分重要岗位领导干部实行财产申报制度试点。

根据制度草案设计，担任这些岗位的官员的财产一年一次申报后，在市人大官方网站和官方指定的报纸上公示。如查出申报不实者，就地免职。重庆市委的决定，一旦经市人大讨论通过，上升为法律之后，在制度的内容、程序和效果上，在全国将具有突破性的意义。

多种观点交锋

对于已经开始的官员财产申报试点，社会各界对其见仁见智，形成各种观点交锋。

一是符合逻辑论。一些专家撰文称中国目前最大力度的廉政举措，是官员财产申报突破的希望。从基层开始进行摸索，逐步向上发展，符合中国改革的逻辑。基层矛盾比较突出，老百姓不太信任地方政府，这也迫使地方领导人财产申报。

二是公示畏难论。有专家分析，中国的干部财产申报公示有“四大难点”：

1.认为我国公务员个人财产与其家庭财产相互融合，二者界限难以区分，因此如何确保公务员申报财产又不侵犯其他公民的私有财产权，是一个必须考虑的重要问题；有的认为申报主体应包括配偶、未成年子女，配偶的家属情况也包括其中；另立家庭的成年子女，因为很多干部子女做生意，靠山都是当官的父母；有的认为申报主体若推及成年子女，一来于隐私权不合，二来阻力太大；另有折衷意见认为，家庭成员和近亲属的财产是否申报，要看该职务的高低以及涉腐风险的大小。

2.配套措施不具备。这主要包括：金融实名制、客户身份识别、客户身份资料和交易记录保存、大额交易和可疑交易报告等制度不健全；拒绝、拖延申报或虚假申报的法律责任及追究责任难到位等。

3.政治风险之忧。由于对官员家庭财产的基本底数、各级各类官员的财产与普通百姓的财产大概呈多大比例等不清楚，因此，即使主张推行官员财产申报制度的有关人士也担心，如果大量官员拥有巨额财产公之于众，在社会收入差距很大的情况下，有可能会引起社会震荡。即使是在干部队伍内部，因级别、地区、领域的不同而导致收入差别较大，也可能引发官员内部的心理失衡。

4.关于官员的主观阻挠问题。有学者认为，官员财产申报制度难以建立的最大症结，不是目前条件不成熟等客观原因，而是既得利益群体的主观阻挠。当改革涉及到官员自身的权益，而这些人又掌握着决定政策制定和政策走向的巨大权力的时候，改革就会变得异常艰难。

三是最佳时期论。有反腐专家认为，未来10年，在我们党正处于历史上最兴旺发达的时候惩治腐败顽症，无疑是选择了最佳的手术期。

亟待法律规范

只有把制度变为法律，上升为国家意志，才能强化制度的权威性和惩治性。根据我国的国情，借鉴国外的成功经验，官员财产立法应遵循以下路径：

一、分步骤有序进行。首先应逐步健全和完善已有的相关制度，加快金融、信息管理、外汇管制和财产登记实名制等相关配套制度建设，完善与官员财产申报相关的技术，并进一步加强已有制度的具体操作和执行力度，确实保障该项制度的实效。同时，分步展开官员财产申报制度的立法工作，可以在先行官员财产申报制度建设的地方试点，鼓励地方立法和制度创新，不断总结地方制度建设经验，同时借鉴国外官员财产申报立法方面的经验，酝酿高层次立法，通过制定官员财产申报法，建立完善的官员财产申报制度。

二、明确义务人的范围。财产申报义务人的范围应当与公务员法涉及的官员范围相一致，包括党政公检法官员与公共资源支配权、管理权相关联的国有企业、公益组织的负责人，以及相对风险较高的决策和执法部门，即使是一般人员，也应当纳入财产申报义务人的范围。

三、明确公开原则和社会监督制度。世界各国反腐经验表明，官员财产不向社会公众公开，廉政监督就将流于形式。只申报不公开无法保证官员财产申报制度的效果。阿勒泰“阳光法案”明确规定，凡是与领导干部职权密切相关的收入都将通过阿勒泰廉政网及当地主流媒体及时全面公开，以接受社会有效监督。尽管阿勒泰“阳光法案”采用了有限公开原则，这在制度建设上毕竟是一进步。长期以来，“上级监督下级太远，同级监督同级太软，下级监督上级太难，组织监督时间太短，纪委监督为时太晚”。而贯彻公开原则、加强公众监督对于缩减官员隐私空间和预防官员腐败具有重大意义。

四、健全申报管理体制。官员财产申报受理机构与审查机构应当分离，受理机构可以设在人力资源与社会保障部门的国家公务员局，负责受理申报并登记备案；审查机构可以设在国家监察部的国家预防腐败局应当负责对有关财产申报材料进行审查核实，完善的管理体制是官员财产申报制度有效实施的保障。

五、完善申报责任体系。完善官员财产申报制度，必须健全以“申报-公开-审查与监督-问责”为主线的财产申报制度体系。制定官员财产申报法，应当完善官员申报责任体系，加大党纪政纪的制裁力度，并需要加强纪律责任与法律责任、行政责任与刑事责任的相互衔接，增强违法者的刑责风险。应当在刑法中设立官员拒不申报财产罪和财产申报不实罪，并强化官员财产申报责任与巨额财产来源不明罪的关系，大幅提高巨额财产来源不明罪的刑期，或者像新加坡等国家那样，凡官员巨额财产无法说明来源，以贪污贿赂罪论处。