基层公务员管理中的问题及对策探究

● 罗振洲 孙云霞

基层公务员身处国家行政管理与服务第一线，肩负着实施行政管理和提供公共服务的重要职责。加强基层公务员队伍建设，是当前和今后公务员工作的一项重要内容。从广义上讲，基层公务员是指各级国家党政机关中乡科级正职和副职领导职务的公务员，以及厅局级及以下党政机关中主任科员、副主任科员、科员、办事员等非领导职务的公务员。从狭义上讲，指在区市（州）下辖区和县（含县级市）一级地方党政机关，乡镇、街道等一线基层政府或政府派出机构工作的乡科级正职和副职领导职务公务员，以及主任科员、副主任科员、科员、办事员等非领导职务公务员。

一、基层公务员管理中存在的突出问题

目前，我国基层公务员管理的总体趋势，是在思想认识上从模糊化走向明确化，在载体形式上从文件化走向法规化，在管理水平上从经验化走向科学化，在测评内容上从以定性测评为主走向以定性与定量兼顾，在指标体系上从简单化走向多样化。但在实际工作中基层公务员的管理仍存在诸多问题亟待解决。

（一）基层公务员管理法律法规建设相对滞后

为确保基层公务员队伍建设的规范化和科学化，国家先后颁布了 《中华人民共和国公务员法》（2006年）等一系列法律法规，各地也出台了相关政策法规。但是，目前基层公务员管理法律法规建设仍相对滞后。一是涉及基层公务员分类、分级管理的法律法规仍未出台。二是已经出台的法律法规如 《综合管理类公务员非领导职务设置管理办法》等存在一定的缺陷，尚待完善。

（二）培训机会不均衡，效果不佳

1.当前基层公务员培训工作普遍存在领导职位公务员培训机会多于普通职位公务员、工作忙的部门培训少于工作相对清闲的部门等情况，这在一定程度上形成了培训机会多者不愿学、想学者缺少机会的尴尬局面。

2.基层公务员培训内容过于强调共性，缺少针对性。主要问题有：过于重视政治理论学习而忽视经济管理知识学习；重视理论知识培训，忽视专业技术知识和能力培训；重视分层分级培训，忽视按需施教、分类培训；培训内容实践性较差，针对性不强，培训与实际工作相脱节，造成学非所用。

3.培训方式单一落后。基层公务员培训方式多以集中培训为主，到各级党校和行政院校进行政治理论培训。培训形式以传统的面对面授课和“满堂灌”方式为主，网络培训等新兴形式未能很好加以利用。培训方法较为单一，极少使用诸如“研讨式”、“角色模拟”等新模式，培训效果不甚理想。

4.培训效果难以考核，激励效果不佳。部分公务员培训班管理较为松散，培训性质发生了改变，成了培训者忙中偷闲，减轻工作压力的一种方式。培训结果评定走过场，培训结果的可信度不高。

（三）考核方式方法单一，信度与效度偏低

1.考核指标较为模糊。《公务员法》将公务员考核内容划分为德、能、勤、绩、廉五类，但并未对这五类考核指标做出明确界定，难以进行量化考核，考核结果也容易失真。

2.考核主体较为单一。2008年颁布的《公务员考核规定（试行）》规定考核主体为“机关公务员管理部门”和考核委员会，而公民却不参与其中。这种考核模式会在一定程度上影响考核结果的真实性。

3.考核方式方法单一。在考核方式上重年终考核，对日常考核普遍不够重视，这就容易导致考核结果的信度与效度偏低。在考核方法上，重视定性考核，轻定量考核，这也会影响到考核结果的信度与效度。

（四）晋升通道狭窄，管理不规范

1.晋升机会少。虽然我国逐步加大基层公务员的选拔与录用比例，将有基层工作经验的优秀公务员选拔到高一级的党政机关中来，但这并不能解决大部分基层公务员尤其是为数众多的乡镇科员的晋升问题。2006年颁布的《综合管理类公务员非领导职务设置管理办法》未对乡镇机关的非领导职务公务员晋升设置非领导职位，县直机关非领导职务公务员虽可晋升至主任科员，但目前这一晋升通道始终处于半封闭状态。这严重地影响和挫伤了一些默默地在基层工作多年的基层公务员的工作积极性。

2.晋升空间小。以非领导职务公务员为例，《综合管理类公务员非领导职务设置管理办法》对中央机关、省（自治区、直辖市）机关、直辖市的区机关、县机关非领导职务公务员的晋升做出了明确规定，但乡镇一级机关非领导职务公务员晋升确未作规定。通常在中央机关和省级机关工作的非领导职务公务员在理论上最高可以晋升至巡视员级非领导职务，在市级机关工作的最高可以晋升至调研员级，在县级机关工作的最高可以晋升至主任科员，而在乡镇机关工作的非领导职务公务员的晋升则未作规定，这就从制度上压缩甚至封闭了乡镇一级机关非领导职务公务员的晋升空间。

3.晋升管理不规范。一是人员提拔标准不统一。一些基层机关所制定的晋升标准不固定，领导者的主观随意性很大。二是存在突击提拔情况。地方领导班子换届时经常会发生一些突击提拔人员的情况，这容易致使一些并不符合任职条件的人员得到提拔晋升。

（五）退岗管理不规范，造成人力资源闲置

1.退岗管理不规范。各地对于担任领导职位公务员退岗管理标准不统一。不同地方、部门、年份和人员的退岗年龄不尽相同，甚至差异很大。

2.存在人力资源闲置状况。由于领导班子调整等原因，许多年富力强，工作经验丰富的基层公务员过早地“退居二线”，造成了基层政府人力资源的闲置与浪费。同时，对空缺下来的岗位的配置也容易滋生腐败。

二、对策与建议

（一）进一步完善基层公务员管理法律法规

在现有公务员法律法规基础上，结合当前和未来经济社会发展状况，借鉴与吸收国外关于公务员管理方面的先进技术和经验，探索制定中国基层公务员分级、分类管理标准的法律法规，使基层公务员管理走上更加法制化、规范化和科学化的道路。尽快制定出台关于乡镇机关非领导职务公务员晋升的法律法规，以弥补2006年颁布的《综合管理类公务员非领导职务设置管理办法》的缺陷，为基层乡镇机关非领导职务公务员晋升提供法制保障。

（二）进一步完善基层公务员培训体制机制。

一是增加普通基层公务员培训机会。培训要向基层一线公务员倾斜，向真正有培训需求的基层公务员倾斜，向“老、少、边、穷”地区基层公务员倾斜，向实际工作中矛盾和问题较为尖锐和突出的地区、部门和职位倾斜；二是调整培训内容，充分考虑培训对象岗位性质和工作特点。在继续重视政治理论学习的同时，加强专业知识、技术与能力的培训；三是以提高培训效果为核心导向，不断创新和优化基层公务员培训方式方法。改变“面对面满堂灌”的传统授课方式，探索创新网络培训等新的培训方式，引进使用较为先进的“研讨式”、“角色模拟”等培训方法，提高培训效果；四是加强对培训效果的考核与管理。应注重培训效果的再考核。做好跟踪调查，对受过相关培训的基层公务员实际工作能力和表现做定期评价，借此评估培训实际效果和质量。

（三）建立和完善更加科学、规范的基层公务员考核体制机制。一是注重考核内容与考核指标的可操作性。在现行公务员考核规范下，充分借鉴吸收国外公务员考核经验，将遵纪守法和实际工作业绩作为我国基层公务员考核的主要内容。注重考核指标的可操作性，坚持定性和定量考核相结合，以定量考核为主线，从根本上改变我国基层公务员考核过于粗放、考核指标模糊的问题；二是推行基层公务员考核主体的多元化。考核主体多元化是未来我国公务员考核的必然选择。不断借鉴、消化和吸收国外公务员考核主体多元化理念与方法。在基层公务员考核中，可先期进行考核主体多元化试点，不断摸索，总结经验教训，待较为成熟时对2008年颁布实施的 《公务员考核规定（试行）》进行修订，让广大公民能够参与到基层公务员考核工作中，依法充分享有和运用考核权，多元考核主体相结合，使考核真正成为督促基层公务员实际工作，提升公共服务能力的重要环节；三是建立科学合理的基层公务员考核方式。借鉴现代企业管理中员工依据岗位说明书进行考核的方法，围绕基层公务员具体岗位设计公务员岗位考核表，设置量化考核指标。合理分配年度与日常考核在考核总成绩中的权重，坚持例行考核与突击考核相结合。综合运用多种考核方法，实行全方位考核。

（四）完善管理制度，拓展晋升空间。一是制定科学化、规范化的基层公务员提拔标准。根据基层综合管理类、专业技术类和行政执法类等不同种类公务员的工作特点与职业发展规律，结合地区、部门与专业领域的特点，制定既分门别类、又符合晋升职位、岗位能力素质要求的晋升标准；二是严格依法实施晋升管理。对违法违规的 “突击提拔”和“跑官要官”行为，加大处罚力度；三是完善法律法规。通过制定、修改与完善基层公务员晋升相关法律法规，进一步拓展基层公务员晋升空间，增加晋升机会；四是建立职务与职级晋升双通道。可尝试建立基层公务员职务和职级晋升的两条通道，增加和拓展基层公务员的晋升机会和空间。

（五）规范公务员职位管理。建立科学规范的职位管理法律法规。国家和地方公务员管理机构应该尽快制定和完善相关法律法规，建立科学、严格、规范的职位管理制度体系。建立严格、规范的公务员退出与淘汰机制。进一步完善基层公务员退出与淘汰制度，以法律法规为依托，以实际绩效为标准，以考核结果为依据，建立一支动态平衡、代谢有序、精干高效、充满生机与活力的基层公务员队伍。

（六）制订更加科学、规范和统一的基层公务员录用标准。提高基层公务员公务力，首先就要从制度层面入手，依据其职业能力需要，制订科学、规范和统一的录用标准并上升到法律层面，使之走上更加科学化和规范化道路。

（七）进一步加强对基层公务员队伍的监督检查。国家各级纪检监察机关要进一步加强对基层公务员队伍的纪检监督检查，形成高效有力的内部监督机制；建立快速高效的反馈机制，为基层公务员能力建设提供强有力的体制机制保障。同时要充分发挥社会各界的监督力量，建立更加有力的监督体制机制和畅通便捷的反馈机制，为公务员队伍能力建设提供强有力外部保证。

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